2015年04月30日

(総論)大阪都構想のメリット・デメリットを見てみたら

 「大阪都構想って、こういうこと」で挙げた、大阪都構想のメリット・デメリットについて、(論点1)〜(論点6)で見てきました。
 (論点1)〜(論点6)の話のポイントです。

(論点1)二重行政の無駄解消って、どれくらい?

 協定書案とセットで出された長期財政推計の年間差引効果額は229億円(平成45年度)。その中で「府市の組織統合による効果額」は、39億円だけ。
 大阪市の事業4千億円を、大阪府の一般会計2兆7千億円と統合する試算なのだから、二重行政の無駄などなくても、もっと統合効果がありそうなもの。
 39億円という小さ過ぎる統合効果は、普通の類似事業統合の統合効果の捻出にも失敗してるということ。
 これは「二重行政の無駄が存在するとは示せなかった」または「二重行政の無駄があるとすれば、この案では、その解消などできない」ということで、「二重行政の無駄が解消される」というのは、無理があります。


(論点2)広域行政一元化で、大阪が成長するの?

 大阪府への広域行政の一元化は、「大阪府庁が大阪府全域の仕事をしようとしてるなら、大阪市との調整なしで決められる方が、大阪府庁としては仕事をし易い」という程度の意味で「良い」。

 ただ「良い」として、「その効果がどの程度なのか?」と考えると、
〇大阪府の予算規模が14%増になる程度(ただし大阪府内全体では、大阪市分が減にで差引ゼロ)
〇今も広域行政が一元化されている奈良県、滋賀県、和歌山県などと、同じになるだけ
〇統合後の大阪府庁が、1+1を10にも100にもする革新的な行政組織になるなら凄いですが、普通の類似事業統合の効果捻出にさえ失敗してて、普通に一体になった行政組織の姿も描けていない
・・・というのでは、大した期待は抱けません。

 大阪都構想の広域一元化は、裏返しで言うと「大阪府が、大阪市民の代表との調整無しで、大阪市民の市税を使えるようにすること」。
 でも、市民の利益との調整無しで、大阪市民に市税で府政の財政負担を強いるのは、あまり正当性がありません。


(論点3)特別区になると、住民の意思が反映されるようになるの?

 大阪都構想では「行政への住民の意思反映」を強調するのに、5年間に4度も研究会・協議会を行いながら、「住民の意思反映が可能な限界規模」も、「住民の意思反映ができているか」の指標も、一度も検討されたことはありません。

 なので客観的な議論はなく、感覚的議論が交わされますが、橋下氏自身、当初、50万人規模が限界と主張してたのに、協定書案で示されているのは、南区69万人、北区63万人、東区58万人です。

 身近というには巨大な特別区の協定書案は、「現状の大阪市より小さい」を「住民の意思が反映される」にすり替えて説明してるだけで、「市政に市民の声が届いていない」と思う市民に対して、「声が届かない」が解消されるように、設計などしていないのです。


(論点4)大阪市民だけが、市税を割いて余分に府財政を負担する

 大阪都構想実現後、特別区が市税の概ね4分の3、大阪府が「府税+概ね市税の4分の1」。
 特別区は、府県の仕事も担当して中核市に近いのに、市税を全部使える中核市に対して、特別区は市税の4分の3しか持ちません。
 特別区の自由な住民サービスに使える財源に至っては、現在より半減。

 大阪都構想の矛盾は、「大阪市が、広域行政の権限を持つべきではない」としながら、「大阪市民の単位で決めるからと市税で負担してきた財政負担を、大阪市民で決めるのを止めても、大阪市民に負担させ続ける」ことです。
 二重行政解消を謳いながら、大阪市民の広域行政経費の二重負担は、今より固定化します。

 大阪府が、大阪市域で、府県が行うべき仕事をするというのなら、大阪市民が支払っている府税で、行えばいいのです。
 大阪市民は、地方税の約半分(他の府民より多い)を府税として支払い、人口割合3割の大阪市地域が府税総額の約6割を支えるのですから。


(論点5)特別区の行政サービスは低下する

 大阪市の特別区への分割は、24店舗のスーパーマーケット会社の分社を例にすると分かりやすいです。「地元密着サービスの実現」をお題目に、4〜5店舗の5社に分社したら、店舗の外見は特に変わらなくても、仕入れや企画を担当する本部の分割は、大きく影響します。
 仕入れ規模が小さくなって価格交渉力が低下すれば、仕入原価が上がります。本部の人員が少なくなって、仕入れ規模も小さくなるのでは、産地直送の企画や、プライベートブランドの開発も難しくなるでしょう。

 大阪市を特別区に分割するなら、「今まで通りの機能維持に必要な人員・コスト」を試算して、事務削減や住民サービス廃止などで、どう埋め合わせるかの検討が必要ですが、そういう検討もしないまま、「特別区は今までと同じ財源額を持つので、住民サービスの低下はない」と繰り返すだけです。


(論点6)特別区のコスト試算は杜撰

 協定書案とセットで出された長期財政推計の年間差引効果額は229億円(平成45年度)の試算では、特別区への再編で47億円のコスト削減ができるとしています。
 この試算の重要なポイントとして、「(人件費を除き)コスト増は38億円で済む」があります。

 38億円のコスト増とは、システム、不足事務所スペース、議員報酬等の3項目の現行支出額約120億円が32%増になるという試算で、特別区が担当する(人件費を除く)年間歳出額1兆2千億円の大半を試算せずに「増減なし」としてしまっています。
 でも、システム、不足事務所スペース、議員報酬等の3項目以外でも、現実にはコスト増になるものは、無数に出てきます。

 特別区歳出額の1兆2千億円部分の大半について、分割後の運営経費をちゃんと試算しておらず、実際どんなコスト増が発生するのか全然分かっていないという点は、大阪市民にとって巨大なリスクです。
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 (論点1)〜(論点6)を通してみて、勿論、大阪都構想に反対です。
 メリットが判然とせず、言葉巧みに不平等な負担や特別区のコスト増のリスクを押し付けようとする提案に、賛成するのは無理です。

 (論点1)〜(論点3)でメリットの整理をする中で、大阪都構想の理念みたいなものには、否定的ではありません。
 「府市統合で行政の無駄が解消され、大きな統合効果が出る」のなら良いことですし、「広域行政一元化が、大阪を発展させる」のなら、それも良いことです。「特別区の設置によって、住民の意思が反映された、きめ細やかな行政が実現し、住民サービスが向上する」なら、大歓迎です。
 ただ、それらが実現されるようには、制度設計されていないのです。

 パンフレットの表紙には、素晴らしい利益になるという言葉が踊っていても、実際に設計にそれを裏付けるものはなく、不平等な契約規定や大きなリスクが、契約規定の細かな文字の中に潜り込ませてある。そんな投資案件が持ち込まれた感じです。

 橋下氏はバブル期の大阪市の失敗事業を、繰り返し批判します。でも、それらの失敗事業を繰り返さないように反省するのなら、現状の大阪都構想の協定書案のような杜撰な事業には、はっきり「ダメ!」と言うことが大事です。


【大阪都構想のまとめ記事】

大阪都構想って、こういうこと

論点1:二重行政の無駄解消って、どれくらい?
論点2:広域行政一元化で、大阪が成長するの?
論点3:特別区になると、住民の意思が反映されるようになるの?
論点4:大阪市民だけが、市税を割いて余分に府財政を負担する
論点5:特別区の行政サービスは低下する
論点6:特別区のコスト試算は杜撰

総論:大阪都構想のメリット・デメリットを見てみたら


過去記事の整理:大阪都構想の議論のかけら
〇橋下氏街頭演説 こういう大阪都構想の説明はいけないと思う・再び(ミニ版)
〇大阪都構想の「事業配分に沿った財源配分」が、大阪市民に損だと思う3つの理由
〇協定書の大阪都構想が出来が悪いのは、こんな所
〇橋下氏の「2200億円は、大阪市域外には流れない。特別会計で管理する。都区協議会がチェックする」に矛盾と思うこと
〇特別区の区議数を、現在の大阪市議と同じ86人にしたのは妥当か?
〇大阪都構想を知るには、協定書を読めばいいのか?

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2015年04月24日

(論点6)特別区のコスト試算は杜撰

 前回「(論点5)特別区の行政サービスは低下する」で、大阪市の基礎自治の仕事を、5つの特別区で分割して実施するのは、コスト増を引き起こすと整理しました。

 ところで「(論点1)二重行政の無駄解消って、どれくらい?」では、協定書案と併せて出された長期財政推計の平成45年度差引効果額229億円(17年間で2634億円と言われてる試算の最終年度額です)を次のように分類しました。
(この長期財政推計は、4月中旬から全戸配布したパンフレット「特別区設置協定書について」で、特別区の財政運営が十分に可能だと検証したとする「(12)各特別区の長期財政推計」の詳細版です)

01効果額分類の集計表.jpg

 この分類で言うと、特別区への分割・再編で85億円の効果額があり、分割によるコスト増38億円を差し引いても47億円の効果額がある(=コスト削減ができる)とされています。

 特別区への分割はコスト増のはずなのに、大阪都構想の試算の中では47億円のコスト削減ができることになっている。
 この違いが、どうして出てくるのかを、今回は整理します。


 効果額85億円を、長期財政推計の効果内訳(元データ 記事後段の表です)から大別すると、効果額85億円のうち、市政改革プランの改革効果額が18億円で、職員体制の再編(=職員数削減による効果額)が67億円です。

 市政改革プランの18億円は、プール、スポーツセンター、老人福祉センター、子育て活動支援拠点、教育相談事業のサテライト設置場所を(主に24ヶ所から)9ヶ所又は18ヶ所(特別区に1〜2ヶ所)に削減する効果額です。(元データ 記事後段の表です)
 「この効果額は、特別区への分割・再編効果ではない」という意見もあるでしょうし、特別区の数が8〜9区から5区になったことで、数字も変わるように思います。
 ただ、市政改革プランの18億円は、ここでの議論では重視しないので、この説明だけにします。

 この試算で重要なのは、次の2点です。
〇増えるはずの職員数を大幅削減して、67億円の効果額を生み出せるのか
〇コスト増は試算通り38億円で済むのか

 どちらも重要ですが、今回は「コスト増は試算通り38億円で済むのか」を採り上げます。

 コスト増試算の38億円の内訳は次の通りです。

02コスト内訳.jpg
財政シミュレーション(元データ 元サイト
長期財政推計(元データ 元サイト 合計分

 2014年1月時点のコスト増の試算52億円が、協定書をまとめた2014年7月時点で38億円になりました。
 この変更の主な理由は、次の2点です。
〇特別区の区役所庁舎のスペース不足対応を、民間ビルの賃貸から新築に切り替えました。新築時に現在民間ビルを借りている分も収容するので、民間ビル賃料は現在より減少するそうです。
〇区議総数を当初試算の243人から、現在の大阪市議と同じ86人にしました。(この点の疑義は、次の記事参照:特別区の区議数を、現在の大阪市議と同じ86人にしたのは妥当か?

 ざっくり言うと、システム、不足事務所スペース、議員報酬等の3項目についての当初の試算52億円を、民間ビル賃借を新築に切り替えるなどの見直しをしたのが、協定書時点のコスト増試算38億円です。

 そして、当初の52億円のコスト増試算は、算出根拠を辿ると、次のように試算されています。

(注)民間ビル賃借料の増が表で14億円が、下の説明は22億円だったり、長期財政推計のランニングコスト増って20億円と言われてるのに表では14.2億円だったり、数字のズレについてはコチラを参照ください。(参照:ランニングコストの資料間での差異の整理

〇システム運営経費 82億円→97億円(元データ 元サイト)15億円増 18%増
〇ビル賃料 20億円→42億円(元データ 元サイト)22億円増 110%増
(執務面積比較では、現有186,609uに対して不足70,757u)(元データ 元サイト)38%増

(「各特別区に新たに必要となる経費」の内訳)(元データ 元サイト
〇議員報酬 17億8900万円→34億8100万円 17億円増 95%増
〇各種行政委員会委員報酬 0円(記載なしなので)→6000万円

 これらを合計して考えると、(執務面積をビル賃料だけで考えたり、各種行政委員会委員報酬の現行を0円で置いたり)少し乱暴ですが、
現行支出額120億円→特別区分割後175億円(55億円増 46%増)
になっていることが分かります。

 だから、ざっくりと言ってしまうと、協定書時点のコスト増試算38億円も、現行支出額120億円に対する増加額なのです。(32%増)


(以下、厳密には一般財源額ベースと思いますが、ビル賃料やシステム運営費で、支払額=歳出額と一般財源額を特に区分していないと思うので、コスト増減の発生の元になる歳出額ベースで話をします。)

 大阪都構想で特別区のコスト増減の試算とは、特別区が担当する1兆3千億円部分の事務事業(元データ 元サイト)を、5つの特別区でそれぞれ再構築した時、5つの特別区の年間コスト額合計が1兆3千億円より、どれだけ多くなるか(または、少なくなるか)を確かめることです。

 ただ長期財政推計では、職員体制の再編効果(=職員数削減による増減額)と(その他の)再編コストは別項目で試算されていますから、(その他の)再編コストの試算は、(特別区等の)H26職員数12828人(元データ 元サイト)×800万円=1026億円を概ねの人件費部分として差し引いた、1兆2千億円部分のコスト増減の試算になります。


 協定書時点のコスト増試算38億円とは、試算対象の事務事業1兆2000億円が、1兆2038億円(0.3%増)になるということです。

 でも変じゃありませんか?
 試算3項目の現行支出額120億円に対して38億円は32%増なのに、なぜ全体では0.3%増になるのでしょう?

 試算対象の事務事業1兆2000億円に対して、試算3項目の現行支出額120億円は約1%です。残り99%を試算せずに「増減なし」としているため、試算3項目の32%増が、全体では0.3%増になるのです。

 でも、歳出額の大半を試算せずに「増減なし」とした結果って、1兆2千億円の事務事業を、5つの特別区でそれぞれ再構築して実施した時のコスト試算と言えるのでしょうか?
 前回「(論点5)特別区の行政サービスは低下する」で、よくある事務として、パンフレットを特別区毎に作成すると、デザイン料が5倍掛かったり、印刷単価が上がるから、コスト増になるよという例を挙げました。
 パンフレットの作成経費は、システム、不足事務所スペース、議員報酬等の3項目に含まれませんから、38億円のコスト増試算では「増減なし」にされていますが、現実にはコスト増になります。そして、歳出の大半を試算していないのですから、このパンフレットの作成経費のような例は、無数に挙がってきます。


 大阪都構想の統合効果が、大阪市の広域部分4千億円(元データ 元サイト)の大阪府への統合で生まれるのなら、大阪都構想のコスト増の多くは、大阪市の事務事業1兆3千億円部分を5つの特別区で分割することで発生します。
 試算した3項目は、52億円増、38億円増(ランニングコスト14億円増)のどの数字を使っても、数十%の増加です。

 特別区歳出額の1兆2千億円部分の大半について、「大阪市の基礎自治体事務を5つの特別区に分割した後の運営経費」をちゃんと試算しておらず、実際どんなコスト増が発生するのか全然分かっていないという点は、大阪市民にとって大きなリスクです。

 もし、年間1兆2千億円の歳出部分うちのたった1千億円、2千億円が、数十%のコスト増になるだけでも、平成45年度229億円効果額も、17年間で2634億円の累積効果額も簡単に吹き飛び、「黒字だぞ!」と誇らしく語る財政見通しは、簡単に大幅赤字に転落します。
 そして、試算していないコスト増は、身近な住民サービスの原資を削って負担することになるので、住民サービスへ大きく影響します。

 大阪市の歳出額1兆3千億円部分を、全市一体の運営から、5つの特別区へ分割し、それぞれ再構築して実施するというのは、巨大な変更です。
 それなのに、まともなコスト試算も示さず、市民に何を判断しろというのでしょうか?


(追記)
 「増えるはずの職員数を大幅削減して、67億円の効果額を生み出せるのか」の説明を割愛しました。
 職員を大幅削減できるとする試算には、大いに疑義がありますが、例え67億円の効果額が実現しても、上記記事の通り「1兆2千億円の一部分でも、コスト増が数十%になれば」簡単に吹っ飛んでしまいます。
 歳出全体をしっかりと試算することの方が、圧倒的に大事なのです。


【大阪都構想のまとめ記事】

大阪都構想って、こういうこと

論点1:二重行政の無駄解消って、どれくらい?
論点2:広域行政一元化で、大阪が成長するの?
論点3:特別区になると、住民の意思が反映されるようになるの?
論点4:大阪市民だけが、市税を割いて余分に府財政を負担する
論点5:特別区の行政サービスは低下する
論点6:特別区のコスト試算は杜撰

総論:大阪都構想のメリット・デメリットを見てみたら


過去記事の整理:大阪都構想の議論のかけら
〇橋下氏街頭演説 こういう大阪都構想の説明はいけないと思う・再び(ミニ版)
〇大阪都構想の「事業配分に沿った財源配分」が、大阪市民に損だと思う3つの理由
〇協定書の大阪都構想が出来が悪いのは、こんな所
〇橋下氏の「2200億円は、大阪市域外には流れない。特別会計で管理する。都区協議会がチェックする」に矛盾と思うこと
〇特別区の区議数を、現在の大阪市議と同じ86人にしたのは妥当か?
〇大阪都構想を知るには、協定書を読めばいいのか?

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2015年04月10日

(論点5)特別区の行政サービスは低下する

 特別区設置協議会に、知事・市長案として、大阪市の特別区への分割が機能低下に繋がることを示したことが、過去にありました。(元データ 元サイト
01生活保護検討の方向性.jpg

 「生活保護の本庁機能は、特別区の水平連携で、一体性を維持したまま移行することで、機能維持ができるのではないか」とするもので、裏返しにいうと「生活保護の本庁機能は、特別区ごとに分割移行すると、機能維持ができない」ということです。

 これは「大阪市の生活保護の本庁機能の解体は、勿体ないから、大阪府へ移管しろ」とする知事・市長案の一部として提案されたもので、特別区設置協議会で、特別区ごとの分割移行が決まった後は、一切語られなくなりましたが、「生活保護の本庁機能は、特別区ごとに分割移行すると、機能維持ができない」という事実は、変わりません。

 その時に示された生活保護の事務体制は、次のものです。(元データ 元サイト

02生活保護体制.jpg

 この中で、生活保護の本庁機能と呼ばれたのは、福祉局 生活福祉部 保護課の75人。
 予算や人員の確保をしたり、事務改善や制度変更への対応を検討したり、条例・規則の改正を行ったり、研修や広報を行ったり、現場が必要とする物品の調達や業務委託の発注、システム開発・運用・修正(の委託)などを行う75人を5つの特別区に分割配置して、ひとつの特別区15人で、75人で行ってきたのと全く同じ仕事をするのは、どう考えても無理です。

 生活保護を取り上げましたが、市役所・本庁の特別区への分割配置は、全体として同様の問題を抱えます。

 わたしはこの問題を説明する時、複数店舗を展開するスーパーマーケットの分社を例にします。
 24の中規模店舗を展開するスーパーマーケット会社を、「地元密着サービスの実現」をお題目に、4〜5店舗の5社に分社したら・・・というものです。
 店舗の外見は特に変わらないでしょう。でも、仕入れや企画を担当する本部機能の分割の影響は、大きいです。
 仕入れ規模が小さくなりますから、価格交渉力低下で、仕入原価が上がります。産地直送の企画や、プライベートブランドの開発も難しくなるでしょう。
 だからといって、店主が仕入れから販売まで一人で仕切り、市場の小規模な出物を集めてきて、お客さんにフェイス・ツー・フェイスでお勧めするようなマネが出来る訳ではありません。

 市役所・本庁の事務で、どのようにコストアップが発生するか、よくある事例として、市民向けの制度説明パンフレットの作成で見てみます。

(1)予算確保 毎年のものでも、予算の確保や予算の執行管理は必要です。
   →24区分でも(ひとつの特別区のエリアとなる)5区分でも事務量は変わらないので、特別区移行で5倍に

(2)原稿作成 前年の原稿をベースにするとして、制度変更点の修正や制度変更のお知らせ頁の作成、問合せの多い事項の説明強化などを行います。
   →24区分でも5区分でも事務量は変わらないので、特別区移行で5倍に

(3)発注事務 デザインや印刷の発注を行います。
   →24区分でも5区分でも事務量は変わらないので、特別区移行で5倍に

(4)デザイン委託 市民向けだと見易くするために、デザイン事務所へ委託します
   →24区分でも5区分でもデザイン料は変わらないので、特別区移行で委託経費は5倍に

(5)印刷発注 印刷を行います。
   →24区分が5区分になり、1発注の印刷部数が減少すると、印刷単価は上がります。特別区移行で印刷経費は上昇します

(6)校正 1文字の間違いも駄目ですから、徹底的な校正・確認を行います。
   →24区分でも5区分でも事務量は変わらないので、特別区移行で5倍に

 事務量も経費も、増える要素ばかりで、減る要素は見当たりません。
 このことは、事務改善・制度変更対応の企画・検討だったり、条例・規則の改正だったり、研修や物品調達、システム運用などでも、割と同じです。


 こういった大阪市を5つの特別区へ分割することによるコスト増の指摘に対し、「24区役所を5つの特別区の区役所へ集約するのだから、コスト増ではない」という反論があります。そうなのでしょうか?

 経費面で見ると、発注・購入・業務委託の大半は、区役所でなく市役所側で行われますから、集約というより、大半が発注や委託の分割です。(部分的には「変わらない」ものもありますが)全体としてはコスト増です。

 事務量的に見ると、市役所・本庁機能の分割は、(全く同じ仕事をするには)全部が5倍でなくても、数倍単位の増加を引き起こしがちです。

 これに対して、区役所の集約で、1区・月1000件の申請事務を10人で担当していたとして、5区分を1つの特別区に集約して月5000件を10人で処理など無理です。月5000件なら、基本は50人が必要になります。区役所・総務部門の集約化などで、多少の削減ができたとして、1割も集約効果がでれば上出来ではないでしょうか。(まして、24支所での窓口維持は、結構な増要素です)

 そして、特別区の職員数12000人のうち、元区役所の職員は5000人、市役所・本庁から分割配置が概ね4000人です。(参照:大阪市の本庁機能の分割を考える

 ひとつの特別区で平均すると職員数2400人で、元区役所の職員は1000人、市役所・本庁からの分割配置が800人。(だから、現在の区役所職員数分のスペースしか確保していない、現在の区役所の建物ではスペースが足りず、特別区移行で区役所庁舎の新築が必要になるのです)
 元区役所の職員の1000人から集約効果100人を出しても、市役所・本庁で元々4000人で担当していた仕事を、特別区で800人で行う穴埋めには、ほど遠いです。


 この結果、現状の大阪市と、大阪都構想実現後の特別区で、どういった差が出てくるかを把握するには、次の整理が必要です。
(1)今まで通りの機能維持に必要な人員・コストの試算
(2)人員増・コスト増を埋め合わせるための(例えば、研修の廃止や広報の廃止などの)事務削減をどうするか
(3)(2)で埋めきれない人員増・コスト増を、住民サービス廃止や他部門の事務削減で、どう埋め合わせるか

 でも、大阪都構想の協定書案で、こういった(1)〜(3)の整理・検討をしないまま、橋下氏は「特別区は今までと同じ財源額を持つので、住民サービスの低下はない」と繰り返すだけです。

 市役所・本庁の分割は、大阪都構想(というか自治体分割)の最も難しい部分で、この部分をしっかり、どのように解決するか整理した上で、提案するのでなければ、おかしいのですが・・・


【大阪都構想のまとめ記事】

大阪都構想って、こういうこと

論点1:二重行政の無駄解消って、どれくらい?
論点2:広域行政一元化で、大阪が成長するの?
論点3:特別区になると、住民の意思が反映されるようになるの?
論点4:大阪市民だけが、市税を割いて余分に府財政を負担する
論点5:特別区の行政サービスは低下する
論点6:特別区のコスト試算は杜撰

総論:大阪都構想のメリット・デメリットを見てみたら


過去記事の整理:大阪都構想の議論のかけら
〇橋下氏街頭演説 こういう大阪都構想の説明はいけないと思う・再び(ミニ版)
〇大阪都構想の「事業配分に沿った財源配分」が、大阪市民に損だと思う3つの理由
〇協定書の大阪都構想が出来が悪いのは、こんな所
〇橋下氏の「2200億円は、大阪市域外には流れない。特別会計で管理する。都区協議会がチェックする」に矛盾と思うこと
〇特別区の区議数を、現在の大阪市議と同じ86人にしたのは妥当か?
〇大阪都構想を知るには、協定書を読めばいいのか?

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