大阪都構想を、きちんと考えてみる

　「大阪都構想って、こういうこと」で挙げた、大阪都構想のメリット・デメリットについて、（論点１）〜（論点６）で見てきました。
　（論点１）〜（論点６）の話のポイントです。

（論点１）二重行政の無駄解消って、どれくらい？

　協定書案とセットで出された長期財政推計の年間差引効果額は２２９億円（平成４５年度）。その中で「府市の組織統合による効果額」は、３９億円だけ。
　大阪市の事業４千億円を、大阪府の一般会計２兆７千億円と統合する試算なのだから、二重行政の無駄などなくても、もっと統合効果がありそうなもの。
　３９億円という小さ過ぎる統合効果は、普通の類似事業統合の統合効果の捻出にも失敗してるということ。
　これは「二重行政の無駄が存在するとは示せなかった」または「二重行政の無駄があるとすれば、この案では、その解消などできない」ということで、「二重行政の無駄が解消される」というのは、無理があります。


（論点２）広域行政一元化で、大阪が成長するの？

　大阪府への広域行政の一元化は、「大阪府庁が大阪府全域の仕事をしようとしてるなら、大阪市との調整なしで決められる方が、大阪府庁としては仕事をし易い」という程度の意味で「良い」。

　ただ「良い」として、「その効果がどの程度なのか？」と考えると、
〇大阪府の予算規模が１４％増になる程度（ただし大阪府内全体では、大阪市分が減にで差引ゼロ）
〇今も広域行政が一元化されている奈良県、滋賀県、和歌山県などと、同じになるだけ
〇統合後の大阪府庁が、１＋１を１０にも１００にもする革新的な行政組織になるなら凄いですが、普通の類似事業統合の効果捻出にさえ失敗してて、普通に一体になった行政組織の姿も描けていない
・・・というのでは、大した期待は抱けません。

　大阪都構想の広域一元化は、裏返しで言うと「大阪府が、大阪市民の代表との調整無しで、大阪市民の市税を使えるようにすること」。
　でも、市民の利益との調整無しで、大阪市民に市税で府政の財政負担を強いるのは、あまり正当性がありません。


（論点３）特別区になると、住民の意思が反映されるようになるの？

　大阪都構想では「行政への住民の意思反映」を強調するのに、５年間に４度も研究会・協議会を行いながら、「住民の意思反映が可能な限界規模」も、「住民の意思反映ができているか」の指標も、一度も検討されたことはありません。

　なので客観的な議論はなく、感覚的議論が交わされますが、橋下氏自身、当初、５０万人規模が限界と主張してたのに、協定書案で示されているのは、南区６９万人、北区６３万人、東区５８万人です。

　身近というには巨大な特別区の協定書案は、「現状の大阪市より小さい」を「住民の意思が反映される」にすり替えて説明してるだけで、「市政に市民の声が届いていない」と思う市民に対して、「声が届かない」が解消されるように、設計などしていないのです。


（論点４）大阪市民だけが、市税を割いて余分に府財政を負担する

　大阪都構想実現後、特別区が市税の概ね４分の３、大阪府が「府税＋概ね市税の４分の１」。
　特別区は、府県の仕事も担当して中核市に近いのに、市税を全部使える中核市に対して、特別区は市税の４分の３しか持ちません。
　特別区の自由な住民サービスに使える財源に至っては、現在より半減。

　大阪都構想の矛盾は、「大阪市が、広域行政の権限を持つべきではない」としながら、「大阪市民の単位で決めるからと市税で負担してきた財政負担を、大阪市民で決めるのを止めても、大阪市民に負担させ続ける」ことです。
　二重行政解消を謳いながら、大阪市民の広域行政経費の二重負担は、今より固定化します。

　大阪府が、大阪市域で、府県が行うべき仕事をするというのなら、大阪市民が支払っている府税で、行えばいいのです。
　大阪市民は、地方税の約半分（他の府民より多い）を府税として支払い、人口割合３割の大阪市地域が府税総額の約６割を支えるのですから。


（論点５）特別区の行政サービスは低下する

　大阪市の特別区への分割は、２４店舗のスーパーマーケット会社の分社を例にすると分かりやすいです。「地元密着サービスの実現」をお題目に、４〜５店舗の５社に分社したら、店舗の外見は特に変わらなくても、仕入れや企画を担当する本部の分割は、大きく影響します。
　仕入れ規模が小さくなって価格交渉力が低下すれば、仕入原価が上がります。本部の人員が少なくなって、仕入れ規模も小さくなるのでは、産地直送の企画や、プライベートブランドの開発も難しくなるでしょう。

　大阪市を特別区に分割するなら、「今まで通りの機能維持に必要な人員・コスト」を試算して、事務削減や住民サービス廃止などで、どう埋め合わせるかの検討が必要ですが、そういう検討もしないまま、「特別区は今までと同じ財源額を持つので、住民サービスの低下はない」と繰り返すだけです。


（論点６）特別区のコスト試算は杜撰

　協定書案とセットで出された長期財政推計の年間差引効果額は２２９億円（平成４５年度）の試算では、特別区への再編で４７億円のコスト削減ができるとしています。
　この試算の重要なポイントとして、「（人件費を除き）コスト増は３８億円で済む」があります。

　３８億円のコスト増とは、システム、不足事務所スペース、議員報酬等の３項目の現行支出額約１２０億円が３２％増になるという試算で、特別区が担当する（人件費を除く）年間歳出額１兆２千億円の大半を試算せずに「増減なし」としてしまっています。
　でも、システム、不足事務所スペース、議員報酬等の３項目以外でも、現実にはコスト増になるものは、無数に出てきます。

　特別区歳出額の１兆２千億円部分の大半について、分割後の運営経費をちゃんと試算しておらず、実際どんなコスト増が発生するのか全然分かっていないという点は、大阪市民にとって巨大なリスクです。
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　（論点１）〜（論点６）を通してみて、勿論、大阪都構想に反対です。
　メリットが判然とせず、言葉巧みに不平等な負担や特別区のコスト増のリスクを押し付けようとする提案に、賛成するのは無理です。

　（論点１）〜（論点３）でメリットの整理をする中で、大阪都構想の理念みたいなものには、否定的ではありません。
　「府市統合で行政の無駄が解消され、大きな統合効果が出る」のなら良いことですし、「広域行政一元化が、大阪を発展させる」のなら、それも良いことです。「特別区の設置によって、住民の意思が反映された、きめ細やかな行政が実現し、住民サービスが向上する」なら、大歓迎です。
　ただ、それらが実現されるようには、制度設計されていないのです。

　パンフレットの表紙には、素晴らしい利益になるという言葉が踊っていても、実際に設計にそれを裏付けるものはなく、不平等な契約規定や大きなリスクが、契約規定の細かな文字の中に潜り込ませてある。そんな投資案件が持ち込まれた感じです。

　橋下氏はバブル期の大阪市の失敗事業を、繰り返し批判します。でも、それらの失敗事業を繰り返さないように反省するのなら、現状の大阪都構想の協定書案のような杜撰な事業には、はっきり「ダメ！」と言うことが大事です。


【大阪都構想のまとめ記事】

大阪都構想って、こういうこと

論点１：二重行政の無駄解消って、どれくらい？
論点２：広域行政一元化で、大阪が成長するの？
論点３：特別区になると、住民の意思が反映されるようになるの？
論点４：大阪市民だけが、市税を割いて余分に府財政を負担する
論点５：特別区の行政サービスは低下する
論点６：特別区のコスト試算は杜撰

総論：大阪都構想のメリット・デメリットを見てみたら


過去記事の整理：大阪都構想の議論のかけら
〇橋下氏街頭演説　こういう大阪都構想の説明はいけないと思う・再び（ミニ版）
〇大阪都構想の「事業配分に沿った財源配分」が、大阪市民に損だと思う３つの理由
〇協定書の大阪都構想が出来が悪いのは、こんな所
〇橋下氏の「２２００億円は、大阪市域外には流れない。特別会計で管理する。都区協議会がチェックする」に矛盾と思うこと
〇特別区の区議数を、現在の大阪市議と同じ８６人にしたのは妥当か？
〇大阪都構想を知るには、協定書を読めばいいのか？

　前回「（論点５）特別区の行政サービスは低下する」で、大阪市の基礎自治の仕事を、５つの特別区で分割して実施するのは、コスト増を引き起こすと整理しました。

　ところで「（論点１）二重行政の無駄解消って、どれくらい？」では、協定書案と併せて出された長期財政推計の平成４５年度差引効果額２２９億円（１７年間で２６３４億円と言われてる試算の最終年度額です）を次のように分類しました。
（この長期財政推計は、４月中旬から全戸配布したパンフレット「特別区設置協定書について」で、特別区の財政運営が十分に可能だと検証したとする「(12)各特別区の長期財政推計」の詳細版です）



　この分類で言うと、特別区への分割・再編で８５億円の効果額があり、分割によるコスト増３８億円を差し引いても４７億円の効果額がある（＝コスト削減ができる）とされています。

　特別区への分割はコスト増のはずなのに、大阪都構想の試算の中では４７億円のコスト削減ができることになっている。
　この違いが、どうして出てくるのかを、今回は整理します。


　効果額８５億円を、長期財政推計の効果内訳（元データ　記事後段の表です）から大別すると、効果額８５億円のうち、市政改革プランの改革効果額が１８億円で、職員体制の再編（＝職員数削減による効果額）が６７億円です。

　市政改革プランの１８億円は、プール、スポーツセンター、老人福祉センター、子育て活動支援拠点、教育相談事業のサテライト設置場所を（主に２４ヶ所から）９ヶ所又は１８ヶ所（特別区に１〜２ヶ所）に削減する効果額です。（元データ　記事後段の表です）
　「この効果額は、特別区への分割・再編効果ではない」という意見もあるでしょうし、特別区の数が８〜９区から５区になったことで、数字も変わるように思います。
　ただ、市政改革プランの１８億円は、ここでの議論では重視しないので、この説明だけにします。

　この試算で重要なのは、次の２点です。
〇増えるはずの職員数を大幅削減して、６７億円の効果額を生み出せるのか
〇コスト増は試算通り３８億円で済むのか

　どちらも重要ですが、今回は「コスト増は試算通り３８億円で済むのか」を採り上げます。

　コスト増試算の３８億円の内訳は次の通りです。


財政シミュレーション（元データ　元サイト）
長期財政推計（元データ　元サイト　合計分）

　２０１４年１月時点のコスト増の試算５２億円が、協定書をまとめた２０１４年７月時点で３８億円になりました。
　この変更の主な理由は、次の２点です。
〇特別区の区役所庁舎のスペース不足対応を、民間ビルの賃貸から新築に切り替えました。新築時に現在民間ビルを借りている分も収容するので、民間ビル賃料は現在より減少するそうです。
〇区議総数を当初試算の２４３人から、現在の大阪市議と同じ８６人にしました。（この点の疑義は、次の記事参照：特別区の区議数を、現在の大阪市議と同じ８６人にしたのは妥当か？）

　ざっくり言うと、システム、不足事務所スペース、議員報酬等の３項目についての当初の試算５２億円を、民間ビル賃借を新築に切り替えるなどの見直しをしたのが、協定書時点のコスト増試算３８億円です。

　そして、当初の５２億円のコスト増試算は、算出根拠を辿ると、次のように試算されています。

（注）民間ビル賃借料の増が表で１４億円が、下の説明は２２億円だったり、長期財政推計のランニングコスト増って２０億円と言われてるのに表では１４．２億円だったり、数字のズレについてはコチラを参照ください。（参照：ランニングコストの資料間での差異の整理）

〇システム運営経費　８２億円→９７億円（元データ 元サイト）１５億円増　１８％増
〇ビル賃料　２０億円→４２億円（元データ 元サイト）２２億円増　１１０％増
（執務面積比較では、現有186,609�uに対して不足70,757�u）（元データ 元サイト）３８％増

（「各特別区に新たに必要となる経費」の内訳）（元データ 元サイト）
〇議員報酬　17億8900万円→34億8100万円　１７億円増　９５％増
〇各種行政委員会委員報酬　０円（記載なしなので）→6000万円

　これらを合計して考えると、（執務面積をビル賃料だけで考えたり、各種行政委員会委員報酬の現行を０円で置いたり）少し乱暴ですが、
現行支出額１２０億円→特別区分割後１７５億円（５５億円増　４６％増）
になっていることが分かります。

　だから、ざっくりと言ってしまうと、協定書時点のコスト増試算３８億円も、現行支出額１２０億円に対する増加額なのです。（３２％増）


（以下、厳密には一般財源額ベースと思いますが、ビル賃料やシステム運営費で、支払額＝歳出額と一般財源額を特に区分していないと思うので、コスト増減の発生の元になる歳出額ベースで話をします。）

　大阪都構想で特別区のコスト増減の試算とは、特別区が担当する１兆３千億円部分の事務事業（元データ　元サイト）を、５つの特別区でそれぞれ再構築した時、５つの特別区の年間コスト額合計が１兆３千億円より、どれだけ多くなるか（または、少なくなるか）を確かめることです。

　ただ長期財政推計では、職員体制の再編効果（＝職員数削減による増減額）と（その他の）再編コストは別項目で試算されていますから、（その他の）再編コストの試算は、（特別区等の）Ｈ２６職員数１２８２８人（元データ 元サイト）×８００万円＝１０２６億円を概ねの人件費部分として差し引いた、１兆２千億円部分のコスト増減の試算になります。


　協定書時点のコスト増試算３８億円とは、試算対象の事務事業１兆２０００億円が、１兆２０３８億円（０．３％増）になるということです。

　でも変じゃありませんか？
　試算３項目の現行支出額１２０億円に対して３８億円は３２％増なのに、なぜ全体では０．３％増になるのでしょう？

　試算対象の事務事業１兆２０００億円に対して、試算３項目の現行支出額１２０億円は約１％です。残り９９％を試算せずに「増減なし」としているため、試算３項目の３２％増が、全体では０．３％増になるのです。

　でも、歳出額の大半を試算せずに「増減なし」とした結果って、１兆２千億円の事務事業を、５つの特別区でそれぞれ再構築して実施した時のコスト試算と言えるのでしょうか？
　前回「（論点５）特別区の行政サービスは低下する」で、よくある事務として、パンフレットを特別区毎に作成すると、デザイン料が５倍掛かったり、印刷単価が上がるから、コスト増になるよという例を挙げました。
　パンフレットの作成経費は、システム、不足事務所スペース、議員報酬等の３項目に含まれませんから、３８億円のコスト増試算では「増減なし」にされていますが、現実にはコスト増になります。そして、歳出の大半を試算していないのですから、このパンフレットの作成経費のような例は、無数に挙がってきます。


　大阪都構想の統合効果が、大阪市の広域部分４千億円（元データ 元サイト）の大阪府への統合で生まれるのなら、大阪都構想のコスト増の多くは、大阪市の事務事業１兆３千億円部分を５つの特別区で分割することで発生します。
　試算した３項目は、５２億円増、３８億円増（ランニングコスト１４億円増）のどの数字を使っても、数十％の増加です。

　特別区歳出額の１兆２千億円部分の大半について、「大阪市の基礎自治体事務を５つの特別区に分割した後の運営経費」をちゃんと試算しておらず、実際どんなコスト増が発生するのか全然分かっていないという点は、大阪市民にとって大きなリスクです。

　もし、年間１兆２千億円の歳出部分うちのたった１千億円、２千億円が、数十％のコスト増になるだけでも、平成４５年度２２９億円効果額も、１７年間で２６３４億円の累積効果額も簡単に吹き飛び、「黒字だぞ！」と誇らしく語る財政見通しは、簡単に大幅赤字に転落します。
　そして、試算していないコスト増は、身近な住民サービスの原資を削って負担することになるので、住民サービスへ大きく影響します。

　大阪市の歳出額１兆３千億円部分を、全市一体の運営から、５つの特別区へ分割し、それぞれ再構築して実施するというのは、巨大な変更です。
　それなのに、まともなコスト試算も示さず、市民に何を判断しろというのでしょうか？


（追記）
　「増えるはずの職員数を大幅削減して、６７億円の効果額を生み出せるのか」の説明を割愛しました。
　職員を大幅削減できるとする試算には、大いに疑義がありますが、例え６７億円の効果額が実現しても、上記記事の通り「１兆２千億円の一部分でも、コスト増が数十％になれば」簡単に吹っ飛んでしまいます。
　歳出全体をしっかりと試算することの方が、圧倒的に大事なのです。


【大阪都構想のまとめ記事】

大阪都構想って、こういうこと

論点１：二重行政の無駄解消って、どれくらい？
論点２：広域行政一元化で、大阪が成長するの？
論点３：特別区になると、住民の意思が反映されるようになるの？
論点４：大阪市民だけが、市税を割いて余分に府財政を負担する
論点５：特別区の行政サービスは低下する
論点６：特別区のコスト試算は杜撰

総論：大阪都構想のメリット・デメリットを見てみたら


過去記事の整理：大阪都構想の議論のかけら
〇橋下氏街頭演説　こういう大阪都構想の説明はいけないと思う・再び（ミニ版）
〇大阪都構想の「事業配分に沿った財源配分」が、大阪市民に損だと思う３つの理由
〇協定書の大阪都構想が出来が悪いのは、こんな所
〇橋下氏の「２２００億円は、大阪市域外には流れない。特別会計で管理する。都区協議会がチェックする」に矛盾と思うこと
〇特別区の区議数を、現在の大阪市議と同じ８６人にしたのは妥当か？
〇大阪都構想を知るには、協定書を読めばいいのか？

　特別区設置協議会に、知事・市長案として、大阪市の特別区への分割が機能低下に繋がることを示したことが、過去にありました。（元データ　元サイト）


　「生活保護の本庁機能は、特別区の水平連携で、一体性を維持したまま移行することで、機能維持ができるのではないか」とするもので、裏返しにいうと「生活保護の本庁機能は、特別区ごとに分割移行すると、機能維持ができない」ということです。

　これは「大阪市の生活保護の本庁機能の解体は、勿体ないから、大阪府へ移管しろ」とする知事・市長案の一部として提案されたもので、特別区設置協議会で、特別区ごとの分割移行が決まった後は、一切語られなくなりましたが、「生活保護の本庁機能は、特別区ごとに分割移行すると、機能維持ができない」という事実は、変わりません。

　その時に示された生活保護の事務体制は、次のものです。（元データ　元サイト）



　この中で、生活保護の本庁機能と呼ばれたのは、福祉局 生活福祉部 保護課の７５人。
　予算や人員の確保をしたり、事務改善や制度変更への対応を検討したり、条例・規則の改正を行ったり、研修や広報を行ったり、現場が必要とする物品の調達や業務委託の発注、システム開発・運用・修正（の委託）などを行う７５人を５つの特別区に分割配置して、ひとつの特別区１５人で、７５人で行ってきたのと全く同じ仕事をするのは、どう考えても無理です。

　生活保護を取り上げましたが、市役所・本庁の特別区への分割配置は、全体として同様の問題を抱えます。

　わたしはこの問題を説明する時、複数店舗を展開するスーパーマーケットの分社を例にします。
　２４の中規模店舗を展開するスーパーマーケット会社を、「地元密着サービスの実現」をお題目に、４〜５店舗の５社に分社したら・・・というものです。
　店舗の外見は特に変わらないでしょう。でも、仕入れや企画を担当する本部機能の分割の影響は、大きいです。
　仕入れ規模が小さくなりますから、価格交渉力低下で、仕入原価が上がります。産地直送の企画や、プライベートブランドの開発も難しくなるでしょう。
　だからといって、店主が仕入れから販売まで一人で仕切り、市場の小規模な出物を集めてきて、お客さんにフェイス・ツー・フェイスでお勧めするようなマネが出来る訳ではありません。

　市役所・本庁の事務で、どのようにコストアップが発生するか、よくある事例として、市民向けの制度説明パンフレットの作成で見てみます。

（１）予算確保　毎年のものでも、予算の確保や予算の執行管理は必要です。
　　　→２４区分でも（ひとつの特別区のエリアとなる）５区分でも事務量は変わらないので、特別区移行で５倍に

（２）原稿作成　前年の原稿をベースにするとして、制度変更点の修正や制度変更のお知らせ頁の作成、問合せの多い事項の説明強化などを行います。
　　　→２４区分でも５区分でも事務量は変わらないので、特別区移行で５倍に

（３）発注事務　デザインや印刷の発注を行います。
　　　→２４区分でも５区分でも事務量は変わらないので、特別区移行で５倍に

（４）デザイン委託　市民向けだと見易くするために、デザイン事務所へ委託します
　　　→２４区分でも５区分でもデザイン料は変わらないので、特別区移行で委託経費は５倍に

（５）印刷発注　印刷を行います。
　　　→２４区分が５区分になり、１発注の印刷部数が減少すると、印刷単価は上がります。特別区移行で印刷経費は上昇します

（６）校正　１文字の間違いも駄目ですから、徹底的な校正・確認を行います。
　　　→２４区分でも５区分でも事務量は変わらないので、特別区移行で５倍に

　事務量も経費も、増える要素ばかりで、減る要素は見当たりません。
　このことは、事務改善・制度変更対応の企画・検討だったり、条例・規則の改正だったり、研修や物品調達、システム運用などでも、割と同じです。


　こういった大阪市を５つの特別区へ分割することによるコスト増の指摘に対し、「２４区役所を５つの特別区の区役所へ集約するのだから、コスト増ではない」という反論があります。そうなのでしょうか？

　経費面で見ると、発注・購入・業務委託の大半は、区役所でなく市役所側で行われますから、集約というより、大半が発注や委託の分割です。（部分的には「変わらない」ものもありますが）全体としてはコスト増です。

　事務量的に見ると、市役所・本庁機能の分割は、（全く同じ仕事をするには）全部が５倍でなくても、数倍単位の増加を引き起こしがちです。

　これに対して、区役所の集約で、１区・月１０００件の申請事務を１０人で担当していたとして、５区分を１つの特別区に集約して月５０００件を１０人で処理など無理です。月５０００件なら、基本は５０人が必要になります。区役所・総務部門の集約化などで、多少の削減ができたとして、１割も集約効果がでれば上出来ではないでしょうか。（まして、２４支所での窓口維持は、結構な増要素です）

　そして、特別区の職員数１２０００人のうち、元区役所の職員は５０００人、市役所・本庁から分割配置が概ね４０００人です。（参照：大阪市の本庁機能の分割を考える）

　ひとつの特別区で平均すると職員数２４００人で、元区役所の職員は１０００人、市役所・本庁からの分割配置が８００人。（だから、現在の区役所職員数分のスペースしか確保していない、現在の区役所の建物ではスペースが足りず、特別区移行で区役所庁舎の新築が必要になるのです）
　元区役所の職員の１０００人から集約効果１００人を出しても、市役所・本庁で元々４０００人で担当していた仕事を、特別区で８００人で行う穴埋めには、ほど遠いです。


　この結果、現状の大阪市と、大阪都構想実現後の特別区で、どういった差が出てくるかを把握するには、次の整理が必要です。
（１）今まで通りの機能維持に必要な人員・コストの試算
（２）人員増・コスト増を埋め合わせるための（例えば、研修の廃止や広報の廃止などの）事務削減をどうするか
（３）（２）で埋めきれない人員増・コスト増を、住民サービス廃止や他部門の事務削減で、どう埋め合わせるか

　でも、大阪都構想の協定書案で、こういった（１）〜（３）の整理・検討をしないまま、橋下氏は「特別区は今までと同じ財源額を持つので、住民サービスの低下はない」と繰り返すだけです。

　市役所・本庁の分割は、大阪都構想（というか自治体分割）の最も難しい部分で、この部分をしっかり、どのように解決するか整理した上で、提案するのでなければ、おかしいのですが・・・


【大阪都構想のまとめ記事】

大阪都構想って、こういうこと

論点１：二重行政の無駄解消って、どれくらい？
論点２：広域行政一元化で、大阪が成長するの？
論点３：特別区になると、住民の意思が反映されるようになるの？
論点４：大阪市民だけが、市税を割いて余分に府財政を負担する
論点５：特別区の行政サービスは低下する
論点６：特別区のコスト試算は杜撰

総論：大阪都構想のメリット・デメリットを見てみたら


過去記事の整理：大阪都構想の議論のかけら
〇橋下氏街頭演説　こういう大阪都構想の説明はいけないと思う・再び（ミニ版）
〇大阪都構想の「事業配分に沿った財源配分」が、大阪市民に損だと思う３つの理由
〇協定書の大阪都構想が出来が悪いのは、こんな所
〇橋下氏の「２２００億円は、大阪市域外には流れない。特別会計で管理する。都区協議会がチェックする」に矛盾と思うこと
〇特別区の区議数を、現在の大阪市議と同じ８６人にしたのは妥当か？
〇大阪都構想を知るには、協定書を読めばいいのか？