2012年01月25日

府市協調は「大阪都」にしないと、すぐに壊れるのか?

 前回記事の結果を見ると、府市統合による大阪都の実現は、大阪市の行政サービスを圧縮して財源を捻出しても地方交付税の削減で相殺されてしまう範囲が大きくなるため、財源的には不利に思われます。

 それでも、橋下市長としては大阪都を目指す訳ですが、その理由なのかなと思われる話を、1月9日の毎日放送VOICEへ橋下市長が出演した際に話していました。
 要旨としては、次のような話です。
〇大阪都構想とは、(大阪全体の)決定をできる行政の仕組みであり、同じ方向を向いている橋下氏と松井氏が市長と知事になることで、大阪都構想は、もう始まっている。
〇今は、橋下市長と松井知事という2人が知事と市長をしているので、このように決定をできる状態になっているが、今後の選挙で、バラバラの知事と市長が選ばれたら、また元の状態に戻ってしまう。選挙で、知事と(大阪)市長がバラバラにならないようにするのが「大阪都」。

 この話から、わたしは次のように受取りました。
〇「橋下市長が必要だと主張する府市協調」は、大阪都という形で府市の行政組織が一本化されることは、必ずしも必要ではなく、現状の大阪府・大阪市という枠組みの中でも可能。
〇ただそのためには府市の意思決定の一元化が重要であり、今後、知事と市長が変わって知事と市長の意見に違いが出てくると、「橋下市長が必要だと主張する府市協調」が維持できなくなる。意思決定の一元化を永続化させるには、大阪都という形で制度化を行い、知事の下に府市の意思決定を一元化する必要がある。

 今回は、「府市協調は大阪都にしないと、すぐに壊れるのか?」「知事の下に府市の意思決定を一元化するのは妥当な方法なのか?」について、考えてみます。

 その前に、ここでいう「知事の下に府市で意思決定を一元化するべき」とする対象が何かを整理をしておきます。(府政の意思決定を知事がするのは当然なので、大阪市政の中で府知事が決定すべきとするのは何か、という問いになります。)

 府知事に一元化すべきとする対象を、大阪市政全般とすると、大阪市民の地方自治を全く否定することになるので、この考え方は採りません。

 橋下市長らのこれまでの発言などから考えると、府・市で共通して行う事業や府政・市政に共通する課題・政策で、(現状発表されている組織構成上)府市統合本部を中心に府市協調の枠組みが作られる事業や分野(それと関連して財源)と捉えるのが、妥当性が高いのかなと考えます。

 余談ですが、府市統合本部を中心とした府市協調がうまく機能するならば、大阪都になった時に実現されると主張される成果の大半が「府市統合本部を中心とした府市協調」で実現できる(「橋下氏と松井氏が市長と知事になることで、大阪都構想は、もう始まっている」というのは、そういうことです。)ということには、同意です。
 逆に言えば、「府市統合本部を中心とした府市協調」で期待した成果が上がらないようであれば、大阪都になったとしても、どれだけの成果が上がるのかは疑問符が付くということです。

 それだけに「府市統合本部を中心とした府市協調」で成果を上げなければなりませんが、府市統合本部があれば大阪都は不要という議論になっても困るのでしょう。「今の府市協調を永続化するには、大阪都が必要」という主張は、「府市統合本部があれば大阪都は不要」という議論に、予防線を張ったようにも見えます。


 では、本題です。
 まず、府市協調の枠組みというのは、そんなに壊れやすいのでしょうか?

 今から府市統合本部で扱おうとする府市協調に限らず、自治体間で共同で事務・事業を行う事例は無数にあります。
 橋下市長は、大阪府・大阪市は対立ばかりで協調する場面がほとんどなかったような言い方をされる時がありますが、自治体間で共同で事務・事業を行う事例の中には、大阪府・大阪市双方を含んだものも、たくさんあります。

 そして、自治体間で共同で行う事務・事業が、知事・市長が変わったからといって潰れるという事例はあまり聞きません。(たまに、そのような事例が出ると大きく報道されるので、目立つかもしれませんが。)
 目立つ事例を挙げるなら、関西広域連合も「自治体間で共同で事務・事業を行う事例」のひとつですが、「今の知事が替わってしまえば、関西広域連合などすぐに潰れてしまう」とは思いません。

 自治体が共同で行う事務・事業などの協調関係が、それなりにしっかりと継続するのは、ひとつには行政的な惰性かもしれませんが、より重要なのは、参加する自治体がそれぞれに利益になるように、協調関係を作るからだと思います。

 例えば、府500万円、市500万円で実施していた事務を共同化することで800万円ででき、400万円ずつを負担する事務の共同化を行ったとします。
 もし市長が替わって、共同だと市が重点を置きたい方法でできないからと、市単独の事務にしようとすると、経費だけみても400万円が500万円に上がってしまう訳で、余程の理由がないならば、共同事務のまま続けられます。

 もっと分かり易い例を挙げるなら、ドクターヘリです。
 大阪府が単独で導入しても、年間数億円の経費が掛かりますが、稼働率が極端に低いため、奈良県、和歌山県にサービスエリアを拡大しても、経費増はほとんどなしです。関西広域連合に移行して更にサービスエリアが拡大しても、機数増とかしていなかったはずなので、経費増は少なかったはずです。
 経費が増えないのに、経費を分担する府県が増えるということは、それぞれの府県の分担金は減っていくことになるので、知事が替わったからという理由でドクターヘリの共同運航を止めるというのは、あまり想像ができません。

 ただし、事務・事業の共同化で効果が出やすいものについては、既に過去から共同化を行っているでしょうから、今回、府市統合本部で扱うのは、共同化による効果が小さい(または出そうにない)事務・事業が多いかもしれませんが。


 それでは何故、「今の府市協調を永続化するには、大阪都が必要」という話になるのでしょうか?

 ひとつには、橋下市長(というか、大阪維新の会)の政策には、その政策の有効性によってではなく制度化によって、自分が降りた後の首長にも、政策の継続をさせようとする傾向が見られることです。(橋下市長が時々いう「自分の政策決定が気に入らなければ選挙で落とせばいい」=「政策は、選挙ごとに住民の審判を仰ぐ」という考え方とは、明らかに矛盾するのですが。)
 そういう観点でいえば、大阪都構想とは、大阪府・大阪市の決定を府知事が一元的に行うという形での、府市協調の制度化、固定化です。

 橋下市長が、自身の政策を制度化によって自分が降りた後の首長にも継続させようとした典型的な例が「財政運営基本条例」です。
 この条例の一番の骨子は、減債基金などの基金から借り入れて予算を組むことを禁止するものです。(この条例の主たる点として「収入の範囲内で予算を組むこと」という説明がニュースなどでされますが、公債発行による借金も収入のひとつとした上での「収入の範囲内での予算」ですから、この言葉から一般に受取られるような財政規律の厳格化を行うものではありません。)

 この条例は、橋下市長が知事としての最終年度の2011年5月議会へ提案し、松井知事に引き継いで12月議会で可決したものですから、橋下氏自身の府政運営のためというよりも、橋下氏が辞めた後の知事の財政運営方法を縛るためなのは、明確です。
 橋下府政の財政運営は、条例化をしなければ、橋下氏が知事の間だけのものです。内容が良ければ、後の知事にも引き継がれますが、後の知事が良いと思わなければ、変えられてしまいます。橋下氏は、財政運営方針を条例化することで、後の知事がその財政運営方針を良いと思わなくても、(議会に諮って、条例の変更・廃止をしなければ)変えられなくしたといえます。

 職員基本条例案にも同じ傾向が見られます。(教育基本条例案は、少し違います。)
 職員基本条例案の骨子は、大阪府の内部規定で、その一部を過激にしたものです。その是非はともかくとして、職員基本条例案の内容で、内部規定のままでは運用できず、条例化することで可能になる部分というのを、わたしは知りません。(もし内部規定のままで運用できないなら、労働法規や地方公務員法に抵触するということでしょうから、条例化しても無理に思えます。)

 普通に考えると、職員基本条例案の内容を実施するだけなら、知事として内部規定の変更をすれば済むだけで、条例化の必要はありません。(だから、大阪府にも今までそんな条例は無かったし、他の自治体でもあまり聞かないのです。全国初という報道もあるようです。)
 知事・市長ダブル選前の公務員バッシングの効果を除けば、条例化は、後の知事が、そのような組織運営を良いと思わなくても変えられない(厳密には、変えることが難しくなる)という効果しか、思いつきません。

 実は、大阪都実現までの繋ぎであるはずの「府市統合本部を中心とした府市協調」にも、同じような制度化・固定化の傾向が見られます。

 大阪維新の会の市長マニフェストで、市立病院、市立動物園、図書館、博物館、体育館などは、「大阪全域の需要に対応した」独立行政法人に移管するとしています。「大阪全域の需要に対応した」ですから、大阪府と共同で出資し、大阪府が主導する独立行政法人になるでしょう。
 水道事業についても、水道局を大阪広域水道企業団と統合させるとしています。少なくとも、大阪市所有の浄水場は、大阪広域水道企業団に移管されます。

 もし、大阪都構想が実現せず、次期の大阪市長が元の状態に戻そうとしても、かなりの困難があると思われます。
 その時には、市立病院や図書館、浄水場などは(大阪市のものではなく)独立行政法人や水道企業団の所有に移っていて、大阪市は独立行政法人や水道企業団で主導的立場にはありませんから、簡単に元に戻すということはできないのです。

 これらの事例と同様に、府市の政策決定の協調について、政策の有用性に基づく府民・市民の支持による府市協調ではなく、府民・市民(特に大阪市民)の支持に依存しない制度化・固定化を図ろうとすれば、「大阪都が必要」ということになるのだと思います。


 また、今回行われる「府市統合本部を中心とした府市協調」は、(まだ内容が明らかでないので、可能性としての指摘ですが)知事・市長が替わった時、一般の自治体間の共同事務・事業よりも壊れやすいかもしれないと思っています。

 先に挙げた、自治体が共同で行う事務・事業が継続しやすい(=壊れにくい)と思われる一つの理由は、参加する自治体がそれぞれに利益になるように協調関係を作るからです。一方の自治体にだけ利益になって、一方の自治体には利益にならない構造であれば、当然に壊れやすいです。

 例えば、府立病院・市立病院を、今進められているような独立行政法人への移管ではなく、運営委託の共同化をすると仮定しましょう。
 大阪府は現状、府立病院へ年間15億円の支出をしていて、大阪市は市立病院へ年間10億円の支出をしていて、運営委託の共同化で合計24億円になると仮定します。

 もし、共同運営委託時の大阪市の分担金が、9億5千万円(大阪府14億5千万円)だったり、9億6千万円(大阪府9億4千万円)だったりということであれば、大阪市は共同運営委託を止める必然性はなく、継続しやすいでしょう。

 もし、共同運営委託時の大阪市の分担金が10億円(大阪府14億円)であれば、大阪市にとって共同運営委託を続ける必然性は低くなりますし、大阪市の分担金が12億円(大阪府12億円)であれば、大阪市にとって共同運営委託は止めた方が経費の節約になり、止める方が大阪市民の利益になりますから、壊れやすいでしょう。

 今回行われる「府市統合本部を中心とした府市協調」が壊れやすいかもしれないと思う理由は、次のとおりです。

〇大阪市民の利益を代表するはずの橋下市長の府市統合本部での事業にかかる発言で、「大阪市民の利益」を尊重するものが、全く見当たらないのです。
 市役所の職員に対しても、府市統合本部で扱う類の事業に対しては大阪(府)全体の視点で取り組むよう求める発言が散見されます。

〇橋下市長は、市長になって1ヶ月で「大阪が大きく動き出した」と強調します。
 そのような印象になっているひとつの理由は、事前に方針決定している内容の方針発表をしただけ(実態は、まだ何も動いていない。)で、政策としての実態が動いているかのように報じられるということがありますが、もうひとつには、市民の利益との調整が軽視されているからだと思っています。大阪府の主張を、大阪市長が丸呑みするのならば、合意がはやいのは当然です。
 ひとつの例として、橋下市長は、水道事業統合の方針を打ち出していますが、大阪市民の水道料金が値上がりする可能性を多分に含んでいます。水道事業統合の方針を決めるなら、水道企業団と調整を行い、水道料金が値上がりしない(または、値下げできる)ことが確認できてからだと思いますが、そういう市民に不利益になるかもしれない点が後回しでいいとするのならば、方針決定がはやいはずです。

〇橋下市長がこの間に打ち出している(大阪府と関係する)政策で、大阪市民の利益を無視していると思われるものが、見られます。

 ひとつは、大阪市内の府営住宅の大阪市への移管に、積極的発言をしていることです。(府市統合本部の議題にもなるようです。)
 府営住宅の市町村移管は、橋下氏が知事時代に検討をしていたようですが、府営住宅の管理を市町村へ移管されても、市町村側で住民に新たなサービスを提供できる訳でなく、管理費用や老朽化した住宅の補修・建替え費用など市町村は負担を押し付けられるばかりなので、引き受けをした市町村は無かったと記憶しています。(平成23年度の大阪府の府営住宅関連予算は536億円)

 大阪都構想で、本来府県の業務を大阪市から都へ移管するためとして、大阪市の市町村財源を都へ移管することを主張していることから言えば、別に市町村業務と法律でされている訳でもない府営住宅の事業を大阪府から大阪市へ移管するなら、大阪府の財源もセットで移管されないとおかしいのですが、これまでの報道の中では、府営住宅を移管しても府の財源移管の話はないようです。

 わたしには、橋下市長が、大阪市内の府営住宅の大阪市への移管に、積極的な発言をしていることは、大阪市民の利益を十分に考慮したものとは思えません。

 もうひとつとして、震災がれきの引き受けに、「安全性を確認した上で」としながらも積極的発言をしていることです。

 大阪府は、震災がれきの引き受けに、なぜかとても積極的です。ただ、大阪府は焼却場も、放射性物質を含む焼却灰の最終処分場も持っていないので、結局のところ、府下市町村へ丸投げするだけです。
 大阪府も「安全性を確認した上で」とは口にしますが、大阪府の市町村担当者への説明会では、(住民の不安を一手に引き受ける)市町村担当者を納得させられる説明は全然できなかったようですし、最終処分場の問題もあるため、(現在、国が認めていない)海面への直接投棄も、国から「安全な処理方法」を示して欲しいようです。

 大阪市は、焼却施設だけでなく、大阪湾の埋立地に府下唯一の「陸上」処分場である北港処分場を管理していることもあり、大阪府下の震災がれきの焼却灰は、今のままであれば全て大阪市で引き受けることになりそうです。

 橋下市長の「安全性を確認した上で」とは、国や大阪府などが「安全だと言ったら」ということのようですが、それで、放射性物質に不安に思う市民が納得するとも思いません。
 もし、市民本位な立場に立つならば、より慎重姿勢が求められる問題のようにわたしは、思っています。

 またひとつ加えると、2012年度に向けて大阪府は650億円、大阪市も(橋下市長のぶち上げる新規事業を行おうとすると)535億円の収入不足発生するとしていますが、これに対する対応の分かれています。
 大阪市の橋下市長は、事業の中止や縮小で歳出削減を行うとしていますが、大阪府の松井知事は、来年度は基金の取り崩しで乗り切るが、その後は、大阪市との重複事業の見直しで財源を生み出す方針なのだそうです。
 府市の重複事業の見直し効果を府と市で分け合いながら、府の財源不足が解消するなら、大阪市の財源不足の解消にも役立ちそうなものですが、今のところ、橋下市長から、そういった話はありません。


 では、今回行われる「府市統合本部を中心とした府市協調」が壊れやすいものかもしれないとして、それを阻止するために、大阪市を大阪府と統合して、府知事の下に府市の決定の一元化を行うべきなのでしょうか?(つまり、大阪市民という単位の利益に関わる決定から、大阪市民の代表を排除すべきなのでしょうか?)
 わたしは、何かヘンな議論だなと思うのです。

 大阪府下で住民は、大阪府民としての権利を持つと共に、市町村民としての権利を持ちます。
 府知事の下での府市の決定の一元化だといって、大阪府下で大阪市民だけが市民としての権利の一部を制約される理由にはならないと思うのです。

 市民としての権利の一部が制約される例を挙げてみます。
 市町村税の使いみちを決められるのは、市町村民の権利だと思います。橋下市長は、大阪都になれば住民が自分たちで予算の使いみちを決められるといいます。でも、現在でも大阪市民は260万市民で、自分たちで支払った市税の使いみちを決めています。大阪都になった時、大阪市民の市町村税の半分以上は、850万人の代表である都知事の下に集められ、4割程度を引いた上で都知事から与えられたものが、特別区(=その時の大阪市民にとっての市町村)の予算となります。
 大阪都になった時、特別区の住民が決められるのは、自分たちが支払った市町村税の使いみちではなく、(自分たちが支払った市町村税から何割か抜いた後で)都知事から与えてもらった予算の使いみちでしかありません。

 もし、今回行われる「府市統合本部を中心とした府市協調」が壊れやすいもので、壊れることを阻止しようとするのならば、大阪市民の代表の選択の権利を制限するような方向で、府市の決定の一元化を制度化・固定化を行う必要はありません。
 壊れないようにしたいなら、大阪府全体にとっても、大阪市民にとっても、双方に利益になるような府市協調を目指すものです。(もし、双方に利益になるように府市協調を組み上げているなら、壊れるかもという議論自体が杞憂でしょう。)
 それは、大阪府の利益だけを一方的に大阪市民に押し付ける府市協調のように簡単にはできないかもしれませんが、壊れるかもしれないなどと心配して、歪んだ制度化・固定化をする必要はありません。

 もし、今回行われる「府市統合本部を中心とした府市協調」が、府市協調というよりも、大阪府が一元的に持っていないといけない権限を、政令市として大阪市が持っていることが問題で、役割分担・権限整理の問題だとするならば、それなら大阪市が一体のまま中核市へ移行すれば済む話で、都構想のような市民の権利の一部を制約するような歪みを持つことなく、現行法制できれいな権限整理ができます。(ちなみにわたしは、この方法が推奨です。)
 大阪市の中核市移行では実現できない、地下鉄の大阪府影響下への移管なども、今回の府市統合本部での議論で整理できるでしょう。
 大阪市が分市をすべきかは、役割分担とは別の問題です。ちゃんと問題を切り離した上で、本当に分市をしたいのか、市民は正確な情報を持ちつつ、考えることなのだと思います。

 「大阪市が一体のまま中核市へ移行する」といったような、現行法制でできる容易な方法ではなく、あくまでも「大阪都構想」なのは、単に役割分担の整理以上に大阪府の強化をしたいのだろうなと思ってしまうのです。


追記

 以前にもご紹介した、中島岳志のフライデー・スピーカーズという政治テーマを取り扱うインターネット放送の1月6日放送分が「何が民意をハシズムに向かわせるのか」というテーマでした。

 この放送での説明に全て賛同ということではありませんが、こういう捉え方があるということでは勉強になりました。
 橋下市長に批判的に思われてる方で、「なぜ橋下市長って、あんなに支持を受けてるのだろう?」と疑問に思ってる方には、興味深い意見かもしれません。

 少し長いので、ipod利用の方はポッドキャストを利用されるのも、お勧めです。


 中島岳志のフライデー・スピーカーズ


・・・もし、この記事を気に入っていただけましたら、お勧め記事のまとめ目次から、他の記事もどうぞ。
   大まかに大阪都構想のことを知りたい方は、まとめブログをご覧ください。
posted by 結 at 00:38| Comment(0) | 広域行政 | 更新情報をチェックする
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