2010年11月27日

村上弘「『大阪都』の基礎研究−橋下知事による大阪市の廃止構想−」を読もう(その3)

3 大都市自治制度の国際比較

このテーマは、地方制度の中で大都市自治体にどの程度特別な地位を与えるか、という観点から検討される。

 まず、世界の大都市制度の傾向を知るため、人口データから国際比較を行う。
(都市別人口による検証は、元論文を参照)
 検証結果として、人口500万人を超えるような巨大な都市自治体は、かつての「世界3大都市」(東京、ニューヨーク、ロンドン)とモスクワ以外は、すべてが日本以外のアジアやアフリカ、中南米に存在することになる。
 ヨーロッパ、オーストラリア、北米の主要都市は(ニューヨーク、ロンドンを除くと)、人口400万人未満の規模になっている。それらの比較的コンパクトな都市自治体も、魅力的でかつ経済的に繁栄している場合が多い。世界に著名な経済都市で100万人を下回っているものとして、サンフランシスコ、フランクフルト、アムステルダムなどがある。

 大阪市は人口260万人強で、シカゴ、ローマ、台北、トロント、パリと並んでいる。大阪都市圏の人口は1000万人程度であり、その中で大阪市の規模はやや小さいが、周辺市との合併が進まなかった結果であり、やむをえないだろう。

 これらから「(1)大阪はアジアの大都市と競争するために、大阪市を廃止し巨大な「大阪都」に統一しなければ発展できないのか。」と「(2)ヨーロッパや北米をモデルに、郊外化が進んだ先進国の大都市として、コンパクトな大阪市を、大都市圏を担当する大阪府とともに存続させるべきか。」について、どちらなのかと考えると、もし(1)を採用するなら、ヨーロッパや北米の都市自治体も(そして名古屋、横浜、福岡も)、巨大化しなければアジアや中南米の都市と競争できない、というおかしな結論になってしまいそうである。
(元論文には、大都市自治体の面積比較による検証もありますが、ここでは省略します。)

大阪都の権限配分イメージ.jpg
 大都市の地方制度上の位置づけを、図表2で3つのタイプに整理してみた。

 Aタイプは、県や州などの広域自治体が大都市自治体を包含するが、日本の指定都市のように、府県の権限の一部を移譲され、一般の市より大きな役割を果たす。
 これに対して、Bタイプ(「特別市」「都市州」とも呼ばれる。)では、広域自治体から大都市自治体が独立して、広域自治体と同等の立場を獲得し、基礎自治体と広域の機能を合わせ持つことになる。

 海外の例を少し見ると、イギリスでは、グレーターロンドンは県に相当する地位を持ち、Bタイプ。マンチェスター、リバプールなども、Bタイプに近い。
 ドイツでは、ベルリン、ハンブルク、ブレーメンは都市州として他の州と同格のBタイプ。それ以外の大・中都市は、Aタイプ。
 フランスでは、パリ市だけは県の地位を持つBタイプで、その他は県に包含されるAタイプとなる。
 イタリアも、ローマ、ミラノなどの市は、Aタイプ。
 このように、先進国の大都市は、Aの指定都市タイプか、Bの特別市タイプをとるものが多い。また、特にBタイプでは大都市自治体の機能が膨大になるため、内部に特別区を置いて権限を移譲することも多い。

 これに対して、Xタイプは、東京都や大阪都の制度だが、外国に類例の少ないタイプだ。
 大都市についての権力の大きな部分を、上位の広域自治体(府県)が兼務する方式。
 この広域自治体を大都市とみなせば、Bタイプに近づけて解釈できるだろう。しかし、東京都や大阪府は、面積が大きく、独立性の高い中小都市や農村を包含し、全体を1つの大都市とみなすのは、無理がある。むしろ、これまで独自の政府を備えてきた大都市が、その政府と自己決定権を広域自治体に奪い取られた結果という解釈も誤ってはいない。
 いずれにせよ、一般の市町村は自治を認められているのに、大都市(かつての東京市や今の大阪市)だけは、市以下の自治権に縮小され、かつ都市としての一体性も失って複数の特別区に分割されてしまう。
 現行のAタイプに比べて、大都市自治の観点から大きなマイナスになるばかりか、不公平感が残るだろう。

 さて、この3種類の制度設計を比較評価してみよう。評価基準は、(基礎自治体でもある)大都市の自治の尊重、広域政策能力、二重行政(政策の重複)の回避の3点としておきたい。

○Aタイプ 広域自治体のもとの大都市自治体(府県のもとに指定都市を置く)
 大都市の自治を尊重しつつ、広域的政策も、中心都市と大都市圏をカバーする広域自治体によって進めやすい。
 しかし、大都市区域の内部にも広域自治体の権限が及ぶため、いわゆる二重行政が生じうる。もっともこの二重行政は、権限の分担や担当の順位づけ、過剰な政策の見直しなどの工夫で、かなり回避できるだろう。

○Bタイプ 広域自治体と同格の大都市自治体(特別市、都市州)
 大都市自治体が広域自治体から明確に独立するので、都市自治の尊重、二重行政の回避には適している。
 広域的政策は、都市自治体が十分な面積に拡大するか、広域自治体と調整を進めることで、推進できるだろう。しかし、都市政策を都市自治体が単独で進めることに、限界があるかもしれない。また、広域自治体はその中心都市領域から除外され、論理的には、その庁舎を中心都市におくことができない。

○Xタイプ 広域自治体による大都市の吸収(東京都。大都市自治体を廃止し、特別区に分割)
 大都市圏全体の広域的政策の推進と二重行政の回避には適している。
 しかし、大都市の自治がかなり縮小され、かつ分割され、重要政策は(大都市住民を直接代表する訳ではない)広域自治体に委ねることになる。さらに、大都市圏の運営が一元化される代わりに、権力も1人のリーダーに集中し、都市自治体と広域自治体が政策面で競争・議論するメリットが失われる。

 どの制度を選ぶかは、どの価値基準を優先するかによる。
 二重行政の回避を最優先にするなら、BまたはXタイプになる。
 大都市の自治を尊重するなら、Xタイプは不適当で、AまたはBタイプを選び、その欠点に上で説明したような対処をすることになる。

 「大都市とその広域圏の整備を最も進めやすい制度はどれか」については、簡単ではない。一見Xタイプによる地方政府の一元化がすべてを解決するように見えるが、大都市の主体性の喪失や政策推進主体の減少、権力集中などのマイナスもある。都市自治体と広域自治体が分担協力するAやBタイプにも、メリットがあるように思える。
 これを考えるには、実証的研究が必要で、後の節で触れる。

 現在、日本が採用しているAタイプ(指定都市)は、妥協的な制度ではあるが、大都市区域に都市自治体の政策能力を活かしつつ、府県もそこから税金を徴収し、必要な範囲で関与できるという柔軟性がある。
 Bタイプは明快な分担ではあるが、県や州を大都市区域での徴税や政策活動から排除することには、政治的な不満と政策面でのデメリットがあるだろう。

 なお、地方自治法や地方自治論の通説的見解は、大都市の政策課題の大きさ・複雑さと、大都市自治体の行政・財政能力の高さを理由に(さらに地方分権も根拠に加えて)、大都市に大きな役割を委ねることを当然だと考えている。
 上で見た海外の状況は、この見解を支持する。

 大阪都構想についていえば、大阪市の問題について大阪市できめることができなくなり、決定権は大阪都に移る。これは、一種の集権化と見なければならない。
 特別区の設置により、基礎的な行政が住民に近づく部分は、分権化(ただし、規模の利益を失うおそれがある。)なのだが、大阪市全体の問題や、大阪都に権限が移る重要事項については集権化なのである。

 世界の傾向が、都市の自治権を重視し、大都市自治体により大きな権限を認めていることは、上に見たとおりだ。「補完性の原理」、つまり基礎レベルの自治体が担当可能な問題は、基礎自治体に委ね、それが担当しにくい問題を上位の広域自治体に委ねるべきだとしう原理も、同じ考え方を意味している。
 日本でも、指定都市の増加や、特別市・中核市制度の導入、さらに府県内で市町村に一定の権限を移譲する流れがある。その中で、大阪市(と旧東京市)だけが自治を放棄すべきだという「大阪都」構想は、地方分権の趨勢と理念に逆行しているようである。
 この不平等な取り扱いを正当化する根拠は、果たしてあるのだろうか。


 この記事での紹介は、コンパクトな紹介を試みるため、元の論文にある精緻さに欠けます。また、わたしのヘマで、元の論文とズレの出ている部分もあるかもしれません。
 もし、この紹介の論文について、興味をお持ちいただけたなら、こちらから元論文をどうぞ。
posted by 結 at 04:03| Comment(8) | 概要 | 更新情報をチェックする
この記事へのコメント
 昨日、地元(堺市北区)で開催された大阪維新の会のタウンミーティングに行ってきました。以前の結さんほどのものはできませんが、若干レポートめいたものを書きます。

 まず、府議会議員候補の方が演説。とりたてて内容なし。あえて記すなら、最後に「大阪都構想、できるかどうかはやってみないとわからない。一度やらせてみてください。」などと恐ろしいことを言ってました。

 次に現職の堺市議会議員さんが演説。維新の会の共通の演説台本があるのでしょう。ひたすらスライドにあわせて原稿読むだけのものでした。スライドもほとんどが大阪市と東京、横浜、名古屋等を比較していかに大阪が凋落しているかと言う危機感を煽る恣意的なデータばかり。あげくのはてに大阪市役所の過剰人員とか、経常経費の推移とか。府の自治制度研究会の資料からの引用も結構あったように思います。「残念ながら堺市のデータがないんですが。」なんて言ってましたが、堺市議がなんで堺市のデータ持ってないのと突っ込みたくなりました。

 で、学生維新の会の代表の方のスピーチのあと、いよいよ橋下さんの登場となるのですが、まあ、概ね今まで聞いた話ばかりでした。概略を拾ってみると・・・

・大阪都構想は中身がないとよく批判される――最近民主党の岡田幹事長にも批判されたが、岡田さんは大阪市の職員に騙されている。具体像がないというのは間違っている。(大阪都構想は)はっきりしている。大阪市役所と大阪府庁をぶっ壊して新しい役所を作るということ。
・府民全体の所得を上げる。大阪全体の景気をよくして企業に儲けてもらう。それで税収を上げる。
・20年前、大阪と東京は県民所得はあまり差がなかった。ところがこの20年であっという間に差が開いた。大阪の税収はピーク時の4分の1。こんなので十分な行政サービスができるわけがない。
・税収が上がれば、市民サービスも向上させられる。
・今までの政治家、行政は借金か増税で施策をやってきた。我々は違う。税収を上げる。税収が上がれば借金しなくて済む。
・そんなこと本当にできるのか。できるんです。上海のGDPは20兆円、一方、大阪のGDPは40兆円ある。オーストリア一国に匹敵する力を持っている。
・経済の活性化とは人・物・金が動くこと。集まること。そのためには都市が便利でないといけない。関空と伊丹、馬鹿なことやってる。地下鉄、高速道路がぶつ切れ。これじゃ企業が集まらない。
・なぜこんなに中途半端なのか。狭い大阪に大阪市役所と大阪府庁という巨大な役所が2つもあるから。
・260万人の人口は都道府県なら京都府と同じ。大阪の中に大阪府と京都府があるようなもの。2つもあるから大阪全体のプランがまとまらない。
・東京は全体のことは都が考える。地下鉄も道路も空港も。大阪は、大阪市役所は大阪市のことしかしない。地下鉄を堺に伸ばせと言えば、堺市に金を出せと言う。地下鉄を大阪全体のものにすれば、地下鉄の黒字を大阪市に渡す必要がなくなる。地下鉄の収入の80%は市外の人が客として払ったもの。空港も地下鉄も高速道路も平松市長に発言権がある。だからだめ。指揮官をひとつにしないと。
・大阪全体のことは大阪都。市民生活のことは市内に8から9の役所を作ってしっかりやる。
・最近、堺市の竹山市長はちょっと間違った方向に行こうとしている。堺市も市役所がでか過ぎる。82万人はでか過ぎる。区長が役人、選挙で選ばれてない。
・箕面市は人口10万人、倉田市長は信号機の色が変わる秒数まで頭に入れていると言う。子供の安全のため。
・竹山市長は成人式ぐらいは全部回りたいと言っていたが、でか過ぎて無理だった。
・せっかく政令市になったが、メリット感じてますか?住民と市長が近いのが市役所のメリット。
・大阪市と府を潰した後、都構想では堺市のあり方もしっかり議論していく。今のままでいい訳がない。今のままでいいのか、変えるのかの話。
・府市のあり方は40年議論してきて何も変わらなかった。都構想は歴史が証明している。1943年、東京府と東京市を東京都にした。東条英機がえいやでやった。今の大阪と同じ。すでに67年前にもう終わってる問題。
・台湾も県と市が合併している。ロンドンはブレア首相が大ロンドン市を作った。上海もバンコクも1人の市長がやっている。できていないのが大阪。だから府と市をいったん壊して都を作る。
・堺市のあり方も変える。役所をひっくり返して新しい大阪を作る。

 と、大体こんなような話。当然、堺でやってるので堺市の話が出て、今まで堺市をどうするかはいまいち決まってなかったような感じがありましたが、はっきりと都構想の範囲の中という認識を示しました。

 この後質疑応答に入り、2人の市民が質問。
 まずは一人目。
Q.区長公選制になれば、今までの大阪市全体の施策に支障が出るのでは?
A.(橋下)平松市長は大阪の一体性がなくなると言っているが、一体性のエリアを府全体に広げようとするのが都構想。市内を8から9に分けても府全体で一体性を持てば何の問題もない。市内を8から9に分けるが、そこでは一体性を持つ必要はない。区は区民のことだけを考えればいいのであって、今の260万人全部に一体性を持たすことのほうがおかしい。京都府は260万人で26の市町村に分かれている。都は全体を一体的に捉えて暮らしをもっと便利にする。

 2人目。
Q.区長公選制になれば区で自由に使えるお金が増えると聞いたが?
A.(橋下)今、区長は役人。区のことも全部堺市役所が決めている。箕面市は人口10万人で市長を選んで物事を決めている。北区は15万人。なんで区長を選挙で選ばないんですか。各区で違うことをやっても当たり前。自分たちのリーダーを選挙で選べばいい。今は区長が役人で全部市長の命令で動く。区長はお金も持ってない。これがおかしい。
 岡田幹事長が都構想は市の権限とお金を都に奪いとる。地方分権に逆行していると言ったが、それは違う。多分市役所からそう聞いたのだろう。都構想は市内に住民に近い特別区を作り、そこに権限とお金を降ろしていく。地方分権そのものだ。東京都制は問題があると言うが、大阪は区長公選制でないので東京と同じ土俵にも乗っていない。その前の段階。堺もそう。
 ただし、区長を自分たちで決めて、お金が増えるわけではない。増やすのは都の役割。税収を上げる。そうすれば北区だけで何百億のお金が使える。役人の区長は1000万か2000万のお金しか持ってない。選挙でリーダーを決めて大金をあずければいい。人口15万人なら300〜400億円の予算が使える。今の堺市の区を全部そのまま公選制にするとちょっと細かすぎるが。
 竹山市長はこのごろ間違ったことを言っている。都構想は(堺市には)関係ないと言っている。市長になってしまうとお山の大将になりたがる。
 堺市も都構想の範囲の中。堺市民の皆さん、しっかりと認識しておいてください。

 なんか、2問ともサクラではないかという印象です。市民からの質問に答える形で、TMの最後の最後に堺市も潰して特別区に分割すると明言しました。それを聞くと、さすがに、最後のくだりではちょっと会場の空気が止まったような感じになりました。

 一応まとめておくと、目新しいこと(というか、改めて再確認できたこと)は2点。
1.都構想は特別区に市の権限と財源を降ろすと明言。
2.堺市も都構想の範囲内と橋下さん自身がはっきりと明言。

 「1」を文言どおりに捕らえると、それはもう特別区ではなく、一旦撤回した市分割論に近くなると思います。それどころか、政令市の権限と財源を降ろすとなると、8から9の政令市を作ることになります。
 分割論では8から9の一般市でしたから、大阪都の議論は一層混迷してくることになります。このエントリで紹介されている権限配分のイメージのA、X、Bのどれにも当てはまりません。あえて言うならAタイプの細切れ版といったところでしょうか。

 もちろん、橋下さんのことですから、「降ろすとは言ったが、すべて降ろすとは一言も言ってない。あるべき論は選挙が終わった後で詳細を検討する。」とか何とか言うのでしょうね。詭弁を弄して市民を騙しているとしか言いようがないですね。

 以上、堺でのタウンミーティングレポートでした。
Posted by bafuken at 2010年11月28日 06:08
知事はしばしば箕面市の例を引き合いに出していますね。
ちょっと話が飛びますが、そういえばあそこの市長は大阪都構想賛成派ですよね。
じゃあなぜ知事は箕面市を大阪都構想に入れないのか。
倉田市長にしても、橋下氏に箕面市を都構想に入れてくれるようになぜ進言しないのか。
最初に発表された構想の範囲なら、豊中の隣なので組み込んでも飛び地にならないから位置的にも問題ないでしょうに。
これはいずれ突っ込まれるでしょうね。
それとももう既に指摘されてるんでしょうかね。
Posted by どんごろす at 2010年11月28日 22:35
bafukenさんへ

 ご報告、ありがとうございます。参考になります。
 お話を聞いていると、堺市は分割されて大阪都に入っても、特に市民にメリットを感じるところはないし、なんか大阪市のついでに潰されちゃうように感じて、割り切れないと思う方もいるんじゃないかなと思います。
 大阪都構想へ疑問をぶつける発火点に、堺市がなってくれたらと、少し期待します。

 「権限と財源を区に下ろす」の話ですが、権限は、量的には結構下ろすんじゃないでしょうか。橋下知事の関心のある産業政策、産業基盤整備、都市計画などの権限だけ集約すれば、福祉関係なんて、バンバン区に下ろすと思います。それが何故、元々府の業務だったのかは、どこかに置いといて。
 財源といってるのは、字義通りに「税源」と捉えるからヘンになるのだと思います。財源調整を都がすると言ってる訳ですし、多分どこかで「予算」にすりかえると思います。財源を吸い上げて、(30万人都市に相応しいという名目の)最低限の予算を下ろすということかなと。


どんごろすさんへ

 橋下知事の発想だと、都区域を広げることはあまり意味がないはずです。一般的な市を編入しても、一部の権限を下ろせるだけで、知事の立場からみると、市のままと大きな違いはでません。地方交付税の算定上は逆に不利になります。
 大阪市を解体して、財源、資産、権限を都に組み込むことから意味がある訳ですから。

 箕面市の倉田市長が大阪都構想について賛成といってる内容は、次のブログ記事を読んでいただくとよく分かります。
http://blog.kurata.tv/article/38476530.html
 あくまでも、大阪府と大阪市で大阪都を作ればいいと言ってるだけで、周辺市の参加の是非には触れていません。箕面市を編入することに賛成されるかは、疑問です。ただ、自分の市の市民に積極的に参加しようと言わないことを、他市(大阪市)の市民に押し付けようとしている訳ですから、ちょっとですね。
 都区域に挙げられていて、自分の市の参加を含めて賛同を公表されているのは、わたしの知っているのは、東大阪市だけです。
Posted by 結 at 2010年11月29日 04:24
 確かに、あとでなんとでもいい訳ができる言い方を、巧妙に言葉を選んで言ってるような気がします。市民相手には予算とか財源、税源とは言わずに「お金」という単語を使ってる。市民にわかりやすい言葉=専門的にはあいまいな表現。すごく便利ですね。
 いずれにしても、100%「うそ」とは言い切れない表現を使って巧妙に有権者を騙すテクニックは、超一流。自分への批判に対するレスポンスの早さも抜け目ないですね。これに対抗するには素早く反論するしかないのですが、そうなるとネガティブキャンペーンの応酬になってしまって、どんどん悪い方向、負の螺旋に陥ってしまいます。
 こんなことやってても、大阪にとってちっともよい方向にはならないのに。
Posted by bafuken at 2010年11月30日 01:19
こんにちは〜
いつも記事を読ませていただいています。お疲れさまです。
昨日、橋下知事が梅田北ヤードにスタジアムを建設するなんて反対だと言いはじめました。「森」にするらしいですけど・・・。
なぜ、誘致のはじめから「反対」を標榜しておかないんでしょうか?招致できそうもないよなという読みからの発言としか言いようがありません。
ころころ意見が変わる一貫性のなさの改めて不安を覚えます。
仮にあの場所を聞こえのいい森林にしたとして、どこが維持管理するのでしょうか?(大阪都なら特別区?でしょうか?)
暗い森はホームレスの住処になるだろうし、繁華街が近いこともあって犯罪の温床にもなりそうです。北区に住んでる人間としては、適当に聞こえのいいことを言わないでもらいたいです^^;
大阪市では現在、ゴミ収集を戸別に行っています。だからこそ、近隣住民同士がゴミ置き場でもめることはほとんどありません。(マナーの悪いマンションとかもゴミ置き場問題はありますが。)他の市町村より明らかに優遇されていると思います。大阪都になるときっと戸別回収も無駄と判断されるのでしょうね。こういう身近なわかりやすい問題から、維新の会には具体案を提示していただきたいです。
「まずはやらせてみてください。」っていうのは、ほんとに勘弁してもらいたい。とくに大阪市民にはよく考えて投票してもらいたいです。漠然とした期待感だけでは、何も変わらないのは民主党政治で痛いほどわかりましたから。
Posted by 北区民 at 2010年11月30日 09:44
bafukenさんへ

あいまいな言葉を使って言い逃れをするのは、別にこれに限ったこととは思いませんが、大阪都構想に関わる橋下知事や大阪維新の会の方の言葉には、ストレートに受け止められない言葉が多すぎますね。
しかも、スタジアム構想や沖縄基地訓練の受け入れの話など、明確に話したことさえ、「変えた。」で終えるのだろうと思ってしまうと。
この件は、また記事にしてみます。

北区民さんへ

橋下知事の梅田北ヤードのスタジアム建設反対の話は、わたしも驚きました。
わたしは、スタジアム建設については賛成でも反対でもありません。ただ、それでも方針を変えようとするなら、合意の採り方、発表の仕方、大人であれば踏むべき手順があり、これまでの行動を含めて責任を持った態度や表明があるはずです。
信頼を得るために必要なことをひたすら踏みにじり、政策ではなく政争の具にしようとしているようにしか見えません。

「まずはやらせてみてください。」は、わたしも勘弁って思います。
Posted by 結 at 2010年12月01日 03:00
記者クラブでの会見では基礎自治体の権限は中核都市程度にしたいと発言してましたね。
それなら自治の縮小もかなり緩和されます。

それと、拝見しましたが、「都市自治体と広域自治体が政策面で競争・議論するメリットが失われる」ということですが、大阪市と大阪府との間の政策面での競争や議論は、過去、大阪にどのような恩恵をもたらしたんでしょうか?デメリットの方が大きいような気がします。
Posted by 物ぐさ at 2011年01月28日 20:29
物ぐささんへ

コメントありがとうございます。
「中核市なみの権限(=業務範囲)」というのは、わたしとしては想定の範囲で、橋下知事などの今までの説明の延長と捉えています。
 また、特別区が住民のために役割を果たすためには、業務範囲よりも財源の配分と、特別区が都庁の意向に縛らせず財源を得ることができるかの方がより重要と考えます。維新の会のマニフェストを見ても、この点についてはより心配に思っています。

 またこの記事は、村上氏の論文をご紹介しているもののため、内容についてのご質問にお答えすることはできません。ご容赦ください。
Posted by 結 at 2011年01月29日 02:39