2014年06月08日

特別区か、都市内分権かの二択ではなくて

 前回「域内分権のコストと効果は見合うのか」では、特別区や都市内分権(=行政区の権限強化)について、コストと行政選択改善の効果が、どのように発生するかを、見てみました。
 そして、
〇コスト発生と効果発生は全然連動しないこと(つまり、やり方などによっては、コストばかりかかって、行政選択改善が図れないことも十分にある。)
〇特別区と都市内分権では、コスト発生の仕方や行政選択改善範囲にかなり差異がある。
・・・ということを見ました。

 そして、最後に「地域別のサービス選択の希望」の表を与えられて、その実現を行うだけなら、最も効率的に希望通りに実現できるのは、(区長への権限移譲を頑張らない場合の)現行の市役所体制ということをみました。
 ただ、現行の市役所体制でうまく行かない理由についての考えを挙げ、「何とかならないの?」を今回のテーマとしました。

02希望分布.jpg

 前回、(区長への権限移譲を頑張らない場合の)現行市役所体制が、このような表を与えられて、表通りの行政選択を実現するだけなら、最も効率的にできそうなのに、うまく行かない理由として、次の2つを挙げました。
〇「表で挙げたような『地域別のサービス選択の希望』を把握すること」が(現行の市役所体制では)苦手なのではないか
〇「地域別に異なるサービス選択の意思決定を行うこと」が(現行の市役所体制では)苦手なのではないか

 ではなぜ、地域別の希望の把握や、地域別のサービス実施の決定が苦手となるのでしょうか?
 それは、普通には「効率性」「公平性」に反するものだからです。

 「効率性」に反するというのは分かり易いかと思います。
 上記の表の業務6で「m」と「r」の選択がある場合、地域別に「m」と「r」に分けてサービス提供を行うより、「m」か「r」かのどちらかに決めて全市一律でサービス提供を行う方が、コストが低い=効率的なのは当然です。

 もし担当者が地域別に「m」と「r」に分けてサービス提供を行おうとしても、余分なコストをかける妥当性を、上司や財務担当者に納得させるのは難しいでしょう。
 逆に、現在、地域別に「m」と「r」に分けてサービス提供を行っているのだとしたら、一本にまとめてコストカットを行うことこそ、「行政改革」「事務の合理化」だとして、推奨されるはずです。


 「公平性」に反するというのは、説明し難いのですが、簡単に。
 「m」と「r」の選択がある場合、北区民が全員「m」を選び、都島区民が全員「r」を選ぶということは普通ありません。
 当然、要望としては北区民からも「m」と「r」の両方の希望が出てきますし、都島区民からも両方の希望が出てきます。その中から、どちらを選択するかを模索するのです。
 行政にとって、市民と公平に接するということは、北区民1の「m」という希望も、北区民2の「r」という希望も、大阪市民のひとりとして、希望を受け取るといことです。それは、北区民1の「m」という希望と都島区民1の「r」という希望も、大阪市民のひとりとして、希望を受け取るということでは同じです。
 地域に特有の特別な事情があるようなものを別とすれば、北区扇町の区民1の希望と、北区天満の区民2の希望を特に地域別の希望として、区別しないように、北区民1の希望と都島区民1の希望も、大阪市民のひとりとして、特に区別しないことが、基本的になります。
 地域別の希望の把握というのは、市民を同じ大阪市民のひとりとして、区別せず接する中では、結構難しいことなのだと思います。


 では「区長への権限移譲」は、この「効率性」「公平性」をどのように解決するのでしょうか。
 公平性については簡単です。区長は、基本的に区民の意見を聞き、他の区の区民の意見を聞きません。彼が聞く区民の意見の中で判断したものが、自然に「地域の選択」となり、解決します。
 区の中の地域別の意見を汲み取ろうとすれば同じ問題が出てくるので、行政区を5つも集めて特別区を作れば、元の行政区単位の地域の意見を汲み取るのは、やっぱり難しいでしょう。

 効率性については、ちょっと乱暴です。「区長への権限移譲」の時点で、業務分割により、コスト増が既に発生してしまっています。だから、区別で行政選択を行う時には、(既にコスト増になっているので)新たなコスト増は(基本)発生しません。そのため、選択段階で効率性は問題となりません。

 つまり、「区長への権限移譲」という手法は、シンプル(容易で確実性が高い)だけど、効率性は頭から犠牲にした手法といえます。


 市役所組織が、地域別ニーズの把握や地域別選択を認める意思決定が苦手であるならば、市役所組織より上位の立場で、地域別ニーズの把握や実施の意思決定を行い、事業実施を市役所組織を行えばいいという考え方が、出てくるように思います。

 単純に言って、市長が地域別ニーズ把握と実施の意思決定を行えばいいのですが、市長には、それ以外の行政運営の仕事がどっさりあるはずなので、現状、そんな風に機能していないのだと思います。(大阪市の場合、もう少しあって良いようには思いますが。)

 公募区長は、言い出した当初は副市長格とされ、各局より上位になるとされていました。(制度上は、現在も副市長格のはずです。)
 ですから、公募区長が地域別ニーズ把握と実施の意思決定という役割を担えても良かったの思うのですが、実際には、そうなってはいないようです。

 公募区長が、制度上副市長格のはずなのに、市役所組織(特に市役所本庁部局など)に対して、上位者として行政ニーズの反映ができない理由を、次のように考えています。

(1)区長が、区役所事務の長であること
〇所管事務が、本庁から指示を受ける立場なので、本庁にお願いする立場になりやすい。
〇所管事務の立場で考えるので、市政全般を判断する立場から、市役所組織に意見反映することが難しい。
〇区域の大阪市政全般をどうするかではなく、区役所事業の充実に終始してしまう。

(2)専門スタッフがいない
〇区役所事業以外の事業について、住民ニーズを持ち込まれても、妥当性を判断することができない。
〇本庁部局へ提案・交渉できる能力がない。


 この「公募区長が副市長格として市役所組織に対して上位者として機能しない理由」の想定が正しいのならば、「市役所組織より上位の立場で、地域別ニーズの把握や実施の意思決定を行う者」に必要なことが、裏返しで見えてきます。

〇区単位で区民と接し、区域内の市政全般に責任を負う立場にたつ。
〇区役所事務とは、完全に切り離す。(区役所事務の長とはしない)
〇本庁部局へ提案・交渉できる程度の専門スタッフを抱える。
〇特定の所管事務は持たず、区民要望の吸い上げに専念する。

 こういう責任者を「方面担当副市長」として設置するとして、どのように制度設計をすればいいか、少し考えてみます。

〇区長と全く別に、3区程度の担当地域について、市政全般を担当する8名程度の副市長を設置する。

〇方面担当副市長毎に、各局から専門人材の派遣を受け、10〜20人程度のスタッフを抱える。

〇区民の要望を聞き、各局との調整、交渉、政策反映に専念する。

〇2〜3ヶ月に1度、区役所単位で、区民が誰でも参加できる市政報告会を行い、質問・要望を受ける。質問・要望は、できるものはその場で回答するが、無理なものは、次回に報告する。

〇区民の声を聞ける行事等には、区長と共に参加する。

〇他地域担当の副市長・スタッフと、情報交換・相談・協調し、特に埋もれた市民の意見で共通するのものは、個別地域の意見とせず、複数地域あるいは全市共通の市民の声として、意見反映を図る。

〇方面担当副市長は、交渉・調整による事務事業への意見反映を主とするが、各局へ意見反映を働き掛けるための権限として「方面担当副市長が指定する任意の決裁について、副市長として決裁権者になることができる」というのがあればよいのかなと思う。(橋下市長が拘る「予算編成権」は不要かと。)

〇人材的には、公選や民間出身者ではなく、職員出身者のイメージ。自身の思いの実現ではなく、区民の意見の吸い上げに徹する調整型人材であることが必須。


 この方法のメリット

〇100人〜200人に人員体制が必要となるが、それでも、地域の声の行政への反映手段として、特別区設置や(ある程度の規模の)都市内分権と比較して、はるかに低コストで、制度移行のコストやトラブルも考え難い。

〇特に都市内分権と比較して、地域の声を反映できる業務範囲を絞る必要は無く、幅広い市政に対して、意見反映が可能。

〇特に特別区と比較して、現行24区の枠組みは、何も変える必要はなく、区長や区役所事業としての取り組みも、現状のまま推進できる。

 デメリット
〇コストとなるのは、人員体制程度。

〇想定通りに機能させられるかが、最大のポイント。そのためには、徹底的な問題点の洗い出しと対策、実施後の見直しが不可欠。


 地域意見の行政反映を低コストに実現する方法として、「方面担当副市長の設置」についてのイメージを、書き並べてみました。
 これは、前回「域内分権のコストと効果は見合うのか」で、特別区や都市内分権について整理した中で、特別区について「地域意見を反映したい規模と比較して、酷く大掛かりで高コストなのに、特別区の人口規模が大きくて、地域意見の反映には中途半端」と思う点や、都市内分権について「地域意見を反映したい業務と、区長に移管できる業務のミスマッチが起きるよね」と思う点に対して、「もっとシンプルに考えてみよう!」ということでまとめてみたものです。

 書き並べてはみましたが、「特別区や都市内分権より、方面担当副市長の方が優れてるから、ぜひこっちでやろう!」と提案するものではありません。
 個人の思いつきなんて、穴だらけが当然で、叩けばいっぱい問題が出てくるものです。
 実際、特別区はどうにも反対ですが、「ちょうど良い塩梅」の都市内分権なら、それなりに良いと思いますし。(「ちょうど良い塩梅」が難しいのですが。)

 地域内分権の目指すものは、区長の権限強化ではなく、地域の声をいかにうまく行政反映するのかですから、個人の思いつきでも、違うアプローチがあるよと、提示してみました。

 特別区か、都市内分権か、視野を狭めた二択の議論に陥らず、幅広い視野を持って検討してほしいなというのが、この記事の結びです。


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2014年06月28日

大阪都構想は何を間違えたのか?(その1)スケジュール

 このような記事タイトルですが、大阪都構想の制度的問題を論じる趣旨ではありません。
 昨年の今頃は、まだ様々な問題指摘をされながらも、大阪都構想には、それなりに、普通な実現可能性があったと思います。
 でも、最近は、法定協議会委員の強引な入れ替えを行うなど、色々暴走状態ばかりが目立ちます。

 何を間違えた結果と言えば、筆頭に挙げられるのは、今年1月末の第13回特別区設置協議会(=法定協議会)後の橋下市長・松井知事らによる「ちゃぶ台返し」的な出直し市長選の表明ですが、それは、そこに至る様々な失敗の集積の結果だったように思います。

 橋下氏ら維新サイドから見て、出直し市長選に至らない選択は無かったのか?出直し市長選に至ってしまったのは、何を間違えた結果なのか?
 何となく感じていることを、少しまとめてみたいと思います。


 まず今回は、スケジュールの問題についてです。

 出直し市長選の理由に掲げられたのは、2014年1月31日の第13回法定協議会で橋下市長・松井知事らが求めたパッケージ案の区割り4案のうち1案への絞り込みが反対多数で承認されず「このままでは(2014年の)夏までに設計図を完成できない」としたことでした。

 つまり、表面的には「スケジュールの問題」だった訳です。
 わたしは、スケジュールの問題が決定的理由だったと思いませんが、行動を焦らせたり、選択肢を狭めたといった影響はあったと思います。
 「スケジュールの問題」をもっとマシにする選択肢は、無かったのか、今回は考えてみます。

 まず、期間設定の最初は、2011年4月の府議・市議選で大阪維新の会が掲げたマニフェストで、2015年4月の大阪都構想実現を掲げたことです。
 当時、人気絶頂でしたから、(次回選挙でボロ負けしてもいいように)次回の府議・市議選までに済ませたいということだったと思われます。

 ただ、「大阪市の旧東区・旧南区(=現・中央区)の合区だって10年かかったのにできる訳がない」の声が、専らだったと記憶しています。
 また、例え住民投票を行い、大阪都構想の実施が決まったとしても、システムの移行作業だけでも最低3年はかかるという話もその後、出てきました。
 4年間で大阪都構想の議論をまとめ、移行の作業を行うのは、時間的に困難という評価が多かったのは、事実です。

 2011年4月〜10月の約半年間は、府議会に協議会を設置して、維新・共産で議論となってますが、府職員に資料を作らせて、知事・市長ダブル選挙のマニフェスト別添の「大阪都構想推進大綱」をまとめていたと言うのが、実質に近いと思います。
 半年かけて、大阪都構想のラフスケッチを描いたというところでしょうか。

 橋下市長の市長就任が2011年12月、設計図の取りまとめ期限を2014年6月とすると、この時点で、作成期間は2年7ヶ月が最大期間だったことになります。
 ただ、すぐに法定協議会の設置はできませんでした。法定協議会設置の根拠となる「大都市地域における特別区の設置に関する法律」がそもそもありませんでしたから。
 でも、2年7ヶ月しかないのに、ぼーっと待ってる訳にいきませんから、2012年4月に大阪府と大阪市で「大阪にふさわしい大都市制度推進協議会」が設置されます。

 本来、法定協議会の先行組織になるはずのものでしたが、見ていた限りでは前年に府議会の協議会の内容の焼き直しといった感じで、実質的な設計が進んだという印象はありませんでした。
 「大阪にふさわしい大都市制度推進協議会」は、2012年4月から9月までの半年で6回行い、9月の第6回で特別区設置協議会(=法定協議会)への移行を強行採決し、以後開店休業。2013年1月に第7回が行われますが、それだけです。

 特別区設置協議会(=法定協議会)の設置は2013年2月。2012年12月の衆議院選のために、市議会を途中で閉会しちゃったので少し設置が遅れました。
 では、橋下市長就任の2011年12月から2013年1月までの1年2ヶ月で大阪都構想の設計図の取りまとめは、何が進んだでしょう。

〇「大阪にふさわしい大都市制度推進協議会」が7回行われましたが、実質的な進展はあまり見られません。

〇2012年8月まで区長公募を行い、公募区長により2012年11月までかけて、区割り4案を作成しました。議会も市民も置き去りで、役人ベースの区割り案を作っただけ(しかも、1案に絞り込まず、それまでの30万人規模がなぜ50万人規模になったかも不明)なのに、約1年がかりと考えるとスケジュール配分はうまくないと思います。

〇府市統合本部会議で、大阪府・大阪市の事業部局や外郭団体の統合について、整理しました。
難しい部分の整理を行ったという点では評価できるのですが、統合による効果出しに余り踏み込めなかったことと、事業部局と外郭団体の統合が目くらましになって、府庁本体が検討から外れてしまったので、功罪でいうと、罪の方が大きかったかもと、思っています。

・・・と、これくらいです。

 この結果、大阪都構想の設計図の取りまとめは、特別区設置協議会(=法定協議会)設置の2013年2月から1年4ヶ月で、その大半を行うことになりました。

 当初、10年でも難しいと言われていた「大阪都構想の設計図の取りまとめ」が1年4ヶ月でその大半を行うというのですが、相当に会議を頻繁に行って、精力的な協議が必要なはずです。
 では、実際にはどうだったでしょうか?

 第1回協議会で示された協議スケジュール(元データ元サイト)を要約すると、こんな感じです。

【第1ステージ 区割り、事務分担】
第1回 2月27日 区割り 事務局案説明
第2回 4月上旬  区割り 協議

第3回 4月下旬  事務分担 事務局案説明
第4〜6回 5月中に3回程度 事務分担 協議

【第2ステージ 事務分担、財源、体制、財産など】
第7回 7月下旬 事務局案説明
第8〜11回 8月〜9月中旬に4回程度 協議

【第3ステージ 区議会定数、区の名称など】
第12回 10月下旬 事務局案説明
第13〜16回 11月〜2月に4回程度 協議

【区割り案を絞り込み】

【第4ステージ 協定書とりまとめ】
平成26年4〜6月に3〜4回

 なんか、それらしいですけど、実施結果から見てみると、色々とダメダメです。
 例えば、
〇第1ステージが実質の内容が無いのに、時間を掛け過ぎ
〇第2ステージの内容が膨大過ぎて、形だけの協議で終わらず、実質的な内容の協議が始まると、こんな回数で足りるはずがない。
〇第1回と第2回、第6回と第7回の間の期間が空いていて、それでなくても期間が足りないはずなのに、検討前半でどんどん時間を浪費するスケジュールになっている。
〇第3ステージの検討内容は、区割りの絞り込み無しでは現実的に困難なのに、区割り案の絞り込みが第3ステージ後に設定されている。
などなど

 それでもって、実際の実施状況は、もっとダメダメです。(元サイト
【第1ステージ 区割り、事務分担】
第1回 2月27日 区割り 事務局案説明
第2回 4月12日 区割り 協議

第3回 4月26日 事務分担 事務局案説明
第4回 5月16日 事務分担 事務局へ質疑
第5回 5月31日 事務分担 協議

【第2ステージ 事務分担、財源、体制、財産など】
第6回 8月9日  パッケージ案 事務局案説明
第7回 9月13日 パッケージ案 事務局へ質疑
第8回 10月30日 パッケージ案 事務局へ質疑
第9回 11月15日 パッケージ案 協議
第10回 12月6日 追加資料 事務局案説明
第11回 12月20日 追加資料 事務局への質疑
第12回 1月17日 追加資料 協議
第13回 1月31日 区割り案絞り込み提案

 まず、第1ステージですが、この表だけで比べると協議の回数は少ないですが、ほぼ予定通り進んでるように見えます。でも、実は、協議結果が何も残らないまま、すっ飛ばしているだけです。

 まず区割りの協議ですが、区割り4案を示して「それぞれ意見を言ってください」だけですから、それぞれの委員が、それぞれの意見を言うだけです。この議論の進め方で何かがまとまるはずもなく、「区の組み合わせの議論は、(第2ステージで)特別区の規模を決めてから、改めて議論しましょう。」と決めただけです。(そういう話になっていたのですから、橋下市長らが第2ステージで「区割りを4案の中から選べ」と迫るのも、おかしいのです。)
 これだけの話に、2回の協議会と2ヶ月の期間は、もったいなさ過ぎです。

 事務分担の協議ですが、5月末までかかってますが、3回予定の協議は1回しかされていません。それでも、協議が終わったのは、委員が事務局の事務分担案の妥当性を検討するために質問しても、「第2ステージのパッケージ案で示す内容になります」という答弁ばかりで、ほとんど第2ステージに持ち越しになったからです。
 実は、ここで問われた情報にパッケージ案に無い情報も一杯ありましたし、第2ステージに持ち越しになったはずの事務分担の判断が、「委員の質疑から、事務局が勝手に判断しました」になっていて、実は事務分担についての協議結果はうやむやにされてしまっています。
 それでも事務分担の議論が、第2ステージで問題にされなかったのは、パッケージ案の問題点が多すぎて、第1ステージの話など振り返っていられなかったからです。

 結局、第1ステージの話は、「区割りの話は後で」と「事務局が事務分担についての委員の感触を掴みたかった」だけですから、第2ステージを始める8月まで、協議としては時間をロスしたようなものです。
 実際には、第2ステージまで5か月のうちの多くは、事務局がパッケージ案を作成する作業期間に充てたのだと思います。でも、特別区設置協議会が設置されるまでの時間を有効に活用していれば、特別区設置協議会設置後の1年4ヶ月の協議期間を、何ヶ月も作業期間でロスする必要も無かったのです。


 次に第2ステージですが、5回の予定が(第13回をカウントしないとして)7回行っても、まとまりません。それなのに9月の終了予定が1月になってしまっています。
 根本的には、第2ステージで議論するパッケージ案の内容が、膨大なのに完成度が低く、それなのに事務局がしっかり是正する姿勢を示さないという、どうしようもない状態だからなのですが、パッケージ案の内容的部分は次回に回すので、スケジュール進行の話に絞ります。

 第2ステージ、5回程度を8〜9月の2ヶ月間で行うスケジュールだったのに、第2ステージの5回目(第10回)は12月になっています。第2ステージで議論が噴出しているのに、予定よりずっと遅いペースでしか、協議会が開催されていません。スケジュールが遅れるに決まっています。

 予定では第2ステージ5回のうち、1回が事務局説明で、4回が協議の予定だったのに、実際は7回のうち、2回が事務局案の説明で、3回が事務局への質疑、協議は2回だけです。協議でも、委員間の協議というよりも、橋下市長・松井知事と委員の議論が多かった印象があります。協議と事務局への質疑の差は、あまり無かった印象があります。

 でもスケジュールと違って、第2ステージが委員間協議よりも事務局への質疑ばかりになってたのは、それでいいのだと思います。
 結局、第2ステージの議論は、委員の間の意見の相違を協議で調整するというよりも、膨大なパッケージ案について、各委員が心配する点について、事務局が的確に問題がないことを説明するか、心配する点を汲み取ってパッケージ案の完成度を上げるかしないと、まとまらないからです。

 橋下市長らは出直し市長選当時から、野党会派が入り口論に終始して議論の進行を妨げているといった印象操作を行っていますが、事実は全く違います。
 自民・民主・共産は、反対の立場は表明しつつも、事務局案を精査し、的確に問題の指摘をしています。更に、自民・民主・共産が何を言っても、基本的には事務局側(橋下市長、松井知事を含む。)は、ゼロ回答または聞き流すだけなので、議論を妨げようもないのです。

 協議会の第2ステージの中で、自民党や民主党の質疑の割当時間に、「答弁の名目で」橋下市長がしゃべりまくって時間を潰し、質問の委員がもういいと言っても橋下市長がしゃべりまくって時間を潰し、それでも議長は止めず、それで時間になったからと議長が自民党や民主党の委員の質問を途中で止めさせるという場面なら、幾度と無く見ましたが。


 公明党は反対の立場ではなく、橋下市長らとしては、ぜひ賛同を得る必要がありましたが、公明党の委員が心配する点について質問や資料要求をしても、十分な説明がなかったり、説明や資料要求を拒否してました。話がまとまらなかったのは、こちらが原因です。(具体的な内容は次回に。)

 第2ステージのパッケージ案、膨大で重要な内容で、「予定回数の会議を消化したから承認を」などと言ってまとまるものではありません。
 それなのに、会議の開催ペースはのんびりで、事務局案の完成度は低くて、(公明党の)委員の心配する点にも、しっかり応える説明をしない。
 これで予定が遅れてるから、先のステージに進ませろと言っても、委員の賛同が得られるはずもありません。(維新の委員のみなさんが、なぜ賛同できるのだろうと思ってしまいます。)


 今回のまとめです。
 1月末の法定協議会で区割り案の絞り込みに反対され、「このままでは(2014年の)夏までに設計図を完成できない」と橋下市長らは出直し市長選に踏み切っりました。
 でも、元々4年間で「設計図を完成」というのも、普通に無理があるスケジュールなのに、知事・市長ダブル選挙後も、すぐに「設計図作りに邁進」することはなく、実質、特別区設置協議会(=法定協議会)設置後の1年4ヶ月で作ることになってしまいました。
 それなのに、第1ステージの当初5か月間、あまり内容のある議論を進めせんでした。
 ところが第2ステージのパッケージ案の議論になって、急に膨大で濃密な事務局案の議論となったのに、会議の開催ペースは予定よりスローペースで、事務局案の完成度は高くない。それなのに、事務局案の心配な点を指摘しても、十分な説明がなかったり、説明を拒否したりで、3ヶ月の予定が6ヶ月かかって、まだ終わらない。
 ・・・という話。

 わたしには、スケジュール的には、もっとうまくやる方法がいくらでもあったのに、夏休みの宿題を8月31日まで溜め込んで、「こんなに焦って宿題を片付けてるのに、手伝わないとは何事や。1時間がどんだけ大事や思てんねん」と怒ってる人を見ている気分です。

 でも、スケジュールの問題は、わたしは表面的な問題と思っています。
 1月末の法定協議会で区割り案絞り込みで決裂に至ったのは、大阪都構想のパッケージ案の内容や、指摘への対応方法に、より問題があったと思っています。
 次回は、その点について採り上げたいと思います。
 

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